La clause générale de compétence des collectivités territoriales
La clause générale de compétence, héritée de la loi municipale de 1884, permettait à toute collectivité d'intervenir dans les domaines d'intérêt public local sans habilitation textuelle spécifique. Après plusieurs évolutions législatives, la loi NOTRe du 7 août 2015 l'a supprimée pour les départements et les régions, ne la maintenant que pour les communes. Ce régime différencié distingue désormais les communes, dotées d'une capacité d'intervention générale, des autres collectivités limitées à leurs compétences d'attribution.
Origine et fondement de la clause générale de compétence
La clause générale de compétence trouve son origine dans la loi municipale du 5 avril 1884, dont l'article 61 disposait que le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune. Cette formulation, d'une grande souplesse, a permis aux communes d'intervenir dans tous les domaines présentant un intérêt public local, sans qu'un texte spécifique leur en attribue expressément la compétence. Le principe a ensuite été étendu aux départements et aux régions au fil des réformes de décentralisation.
Le fondement constitutionnel de cette capacité d'action repose sur le principe de libre administration des collectivités territoriales, consacré par les articles 34 et 72 de la Constitution de 1958. Le Conseil constitutionnel a précisé la portée de ce principe à plusieurs reprises, notamment dans sa décision du 9 décembre 2010 (n° 2010-618 DC) relative à la réforme des collectivités territoriales.
Les évolutions législatives : de l'attribution généralisée à la suppression partielle
La loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État a organisé d'importants transferts de compétences dans le cadre de la décentralisation initiée par les lois Defferre de 1982. Malgré l'existence de blocs de compétences attribués à chaque échelon, les trois niveaux de collectivités conservaient la possibilité d'agir au-delà de ces attributions spécifiques grâce à la clause générale de compétence.
La loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a constitué une première tentative de suppression de cette clause pour les départements et les régions, avec une entrée en vigueur prévue au 1er janvier 2015. Toutefois, la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (dite loi MAPTAM) a rétabli temporairement cette clause pour l'ensemble des collectivités.
C'est finalement la loi NOTRe du 7 août 2015 (loi portant nouvelle organisation territoriale de la République) qui a définitivement supprimé la clause générale de compétence pour les départements et les régions. Désormais, seule la commune conserve cette capacité d'intervention générale, codifiée à l'article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales (CGCT).
Les conséquences pratiques de la suppression
Les régions et les départements ne disposent plus que de compétences d'attribution, c'est-à-dire des compétences expressément prévues par un texte législatif ou réglementaire. Toute intervention en dehors de ce cadre est susceptible d'être annulée par le juge administratif pour incompétence. Le Conseil d'État a ainsi rappelé que les collectivités ne disposant pas de la clause générale de compétence doivent justifier d'un fondement textuel pour chacune de leurs interventions (CE, 29 juin 2001, Commune de Mons-en-Barœul).
Pour la commune, la clause générale de compétence demeure un outil de souplesse considérable. Elle lui permet de répondre à des besoins locaux émergents, à condition que l'intervention présente un intérêt public local suffisant et qu'elle ne contrevienne pas à une compétence attribuée par la loi à une autre personne publique. La jurisprudence exige également le respect du principe de liberté du commerce et de l'industrie lorsque l'intervention revêt un caractère économique (CE, Sect., 30 mai 1930, Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers).
À retenir
- La clause générale de compétence permet à une collectivité d'intervenir dans tout domaine présentant un intérêt public local, sans habilitation textuelle spécifique.
- Depuis la loi NOTRe du 7 août 2015, seule la commune conserve cette clause ; les départements et régions ne disposent plus que de compétences d'attribution.
- Le fondement constitutionnel repose sur le principe de libre administration des collectivités territoriales (articles 34 et 72 de la Constitution).
- L'exercice de la clause générale de compétence par les communes est encadré par l'exigence d'un intérêt public local et le respect des compétences attribuées à d'autres collectivités.
- La suppression de cette clause pour les départements et régions vise à clarifier la répartition des compétences et à limiter les interventions redondantes entre échelons territoriaux.