L'inventaire et la protection du patrimoine naturel en droit français

Le cadre juridique de l'inventaire du patrimoine naturel

La connaissance du patrimoine naturel constitue un préalable indispensable à toute politique de protection de l'environnement. Le législateur a institué, à l'article L. 411-1 A du Code de l'environnement, un inventaire du patrimoine naturel couvrant l'ensemble du territoire national, qu'il soit terrestre, fluvial ou marin. Cet inventaire porte sur les richesses écologiques, faunistiques, floristiques, géologiques, pédologiques, minéralogiques et paléontologiques. L'État en assure la conception, l'animation et l'évaluation, ce qui traduit une compétence régalienne en matière de connaissance environnementale.

Cette obligation d'inventaire trouve son origine dans la loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature, texte fondateur qui a posé le principe selon lequel la protection des espaces naturels et des espèces relève de l'intérêt général. Ce principe a été considérablement renforcé par la Charte de l'environnement de 2004, intégrée au bloc de constitutionnalité, dont l'article 1er consacre le droit de chacun de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé.

Les outils de connaissance : ZNIEFF et autres inventaires

L'outil principal de l'inventaire du patrimoine naturel est le programme des Zones naturelles d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF), lancé en 1982 sous l'impulsion du Muséum national d'histoire naturelle. On distingue les ZNIEFF de type I, qui correspondent à des secteurs de superficie limitée caractérisés par la présence d'espèces ou de milieux rares ou remarquables, et les ZNIEFF de type II, qui désignent de grands ensembles naturels riches et peu modifiés offrant des potentialités biologiques importantes.

Les ZNIEFF ne constituent pas en elles-mêmes un régime de protection juridique contraignant. Toutefois, le juge administratif leur reconnaît une valeur significative dans le contrôle de légalité des actes d'urbanisme et des autorisations environnementales. Le Conseil d'État a ainsi jugé que la présence d'une ZNIEFF constitue un élément que l'autorité administrative doit prendre en compte dans l'appréciation des atteintes à l'environnement (CE, 30 décembre 2002, Société Schempp). L'absence de prise en considération d'un inventaire ZNIEFF dans une étude d'impact peut entacher d'insuffisance cette étude (CE, 26 juillet 2018, Association Les Amis de la Terre).

Parallèlement aux ZNIEFF, d'autres outils d'inventaire existent : l'Inventaire national du patrimoine géologique (INPG), les inventaires des zones humides au titre de l'article L. 211-1 du Code de l'environnement, et les inventaires réalisés dans le cadre du réseau Natura 2000.

Les régimes de protection des espèces et des espaces

La protection du patrimoine naturel repose sur deux piliers complémentaires : la protection des espèces et la protection des espaces.

S'agissant des espèces, l'article L. 411-1 du Code de l'environnement interdit la destruction, la capture, la mutilation et le commerce des espèces protégées, ainsi que la destruction ou l'altération de leurs habitats. Le régime de dérogation, encadré par l'article L. 411-2, est strictement conditionné : il faut démontrer l'absence de solution alternative satisfaisante, le maintien de l'état de conservation favorable de l'espèce et l'existence d'une raison impérative d'intérêt public majeur. Le Conseil d'État a précisé les conditions de cette dérogation dans un avis contentieux majeur (CE, Avis, 9 décembre 2022, n° 463563), en jugeant que la condition relative à la raison impérative d'intérêt public majeur doit être appréciée au regard de l'ensemble du projet et non de la seule atteinte aux espèces protégées.

S'agissant des espaces, plusieurs outils juridiques se superposent. Les réserves naturelles (nationales et régionales), créées respectivement par décret en Conseil d'État et par délibération du conseil régional, imposent des réglementations strictes. Les parcs nationaux, régis par la loi du 14 avril 2006, comportent un coeur de parc soumis à une réglementation très contraignante et une aire d'adhésion fondée sur le volontariat des communes. Les arrêtés préfectoraux de protection de biotope (article R. 411-15 du Code de l'environnement) permettent de protéger les habitats d'espèces protégées de manière ciblée.

La trame verte et bleue : une approche fonctionnelle

La loi Grenelle II du 12 juillet 2010 a introduit un outil novateur de protection du patrimoine naturel : la trame verte et bleue (TVB). Ce dispositif vise à enrayer la perte de biodiversité en maintenant et en restaurant des continuités écologiques, c'est-à-dire des corridors permettant aux espèces de circuler entre les réservoirs de biodiversité.

La trame verte et bleue est élaborée à l'échelle régionale dans le cadre des schémas régionaux de cohérence écologique (SRCE), désormais intégrés dans les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET). Les documents d'urbanisme (PLU, SCoT) doivent prendre en compte ces schémas, ce qui confère à la TVB une portée juridique indirecte mais réelle.

La dimension internationale et européenne

La protection du patrimoine naturel s'inscrit dans un cadre normatif international dense. La Convention sur la diversité biologique (Rio, 1992) pose les principes de conservation de la diversité biologique, d'utilisation durable de ses éléments et de partage équitable des avantages. La Convention de Berne (1979) relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l'Europe a largement inspiré le droit européen.

Au niveau de l'Union européenne, la directive Habitats du 21 mai 1992 (92/43/CEE) et la directive Oiseaux du 30 novembre 2009 (2009/147/CE, codifiant la directive initiale de 1979) constituent le socle du réseau Natura 2000. Ce réseau, qui couvre environ 18 % du territoire terrestre de l'Union, impose une évaluation des incidences pour tout plan ou projet susceptible d'affecter de manière significative un site Natura 2000 (article L. 414-4 du Code de l'environnement). La Cour de justice de l'Union européenne a développé une jurisprudence exigeante en la matière, notamment dans l'arrêt Waddenzee (CJCE, 7 septembre 2004, C-127/02), qui impose l'évaluation dès lors qu'un doute subsiste quant à l'absence d'effets significatifs.

Le principe de non-régression en matière environnementale

Consacré par la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, le principe de non-régression (article L. 110-1, III du Code de l'environnement) interdit que la protection de l'environnement ne puisse faire l'objet que d'une amélioration constante. Ce principe, qui s'applique pleinement à la protection du patrimoine naturel, constitue un verrou juridique contre tout recul des normes protectrices. Le Conseil constitutionnel a toutefois jugé que ce principe ne s'impose pas au législateur lui-même (CC, 4 août 2016, n° 2016-737 DC), ce qui en limite la portée.

À retenir

• L'inventaire du patrimoine naturel est une compétence de l'État couvrant l'ensemble du territoire national (terrestre, fluvial et marin), portant sur les richesses écologiques, faunistiques, floristiques, géologiques, pédologiques, minéralogiques et paléontologiques.
• Les ZNIEFF constituent le principal outil d'inventaire ; sans portée réglementaire directe, elles sont néanmoins prises en compte par le juge administratif dans le contrôle des actes d'urbanisme et des autorisations environnementales.
• La protection du patrimoine naturel repose sur un double dispositif de protection des espèces (article L. 411-1 du Code de l'environnement) et des espaces (réserves naturelles, parcs nationaux, arrêtés de biotope, Natura 2000).
• La trame verte et bleue, issue du Grenelle II, introduit une approche fonctionnelle fondée sur les continuités écologiques, intégrée dans la planification régionale et urbaine.
• Le cadre international (Convention de Rio, Convention de Berne) et européen (directives Habitats et Oiseaux, réseau Natura 2000) encadre et renforce les obligations nationales de protection du patrimoine naturel.