La protection des sites inscrits et classés en droit de l'environnement

Fondements historiques et philosophiques de la protection des sites

La protection des monuments naturels et des sites remarquables constitue l'une des plus anciennes politiques environnementales françaises. La loi du 21 avril 1906 organisant la protection des sites et monuments naturels de caractère artistique a posé les premières bases d'un régime juridique dédié, avant même que le concept d'environnement ne s'impose dans le vocabulaire juridique. Cette loi pionnière a ensuite été profondément remaniée par la loi du 2 mai 1930 relative à la réorganisation de la protection des monuments naturels et des sites de caractère artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque, texte fondateur du dispositif actuel. Le législateur de 1930 a instauré la double distinction entre inscription et classement, qui demeure la clé de voûte du système.

Cette politique de protection repose sur une logique patrimoniale : il s'agit de conserver des espaces dont la valeur dépasse l'intérêt privé des propriétaires pour s'inscrire dans un intérêt général reconnu par la puissance publique. Le Conseil d'État a très tôt validé cette approche en admettant que les restrictions apportées au droit de propriété par le classement des sites étaient justifiées par des motifs d'intérêt général (CE, 24 janvier 1975, Sieur Rabut).

Depuis la loi constitutionnelle du 1er mars 2005 relative à la Charte de l'environnement, la protection de l'environnement bénéficie d'un ancrage constitutionnel. L'article 1er de la Charte proclame le droit de chacun à vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé, tandis que l'article 2 impose à toute personne le devoir de prendre part à la préservation et à l'amélioration de l'environnement. Le Conseil constitutionnel a consacré la pleine valeur constitutionnelle de l'ensemble de la Charte (CC, décision n° 2008-564 DC du 19 juin 2008).

Le régime de l'inscription : une protection de vigilance

L'inscription sur la liste départementale des monuments naturels et des sites constitue le premier niveau de protection. Aux termes de l'article L. 341-1 du Code de l'environnement, les monuments naturels et les sites dont la conservation ou la préservation présentent un intérêt général au point de vue artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque sont répertoriés par chaque département.

L'inscription est prononcée par arrêté du ministre chargé des sites. En Corse, une particularité institutionnelle mérite d'être relevée : l'inscription relève d'une délibération de l'Assemblée de Corse, après avis du représentant de l'État, en application du statut particulier de la collectivité.

Les effets juridiques de l'inscription sont relativement mesurés. Elle entraîne pour les propriétaires et les intéressés l'obligation de ne pas procéder à des travaux autres que ceux d'exploitation courante sur les fonds ruraux et d'entretien des constructions sans avoir avisé l'administration quatre mois à l'avance de leur intention. Il ne s'agit donc pas d'une interdiction, mais d'une obligation d'information préalable permettant à l'administration de réagir si nécessaire, le cas échéant en engageant une procédure de classement.

Le juge administratif contrôle la légalité des décisions d'inscription. Le Conseil d'État vérifie notamment que le site présente effectivement l'un des caractères prévus par la loi (CE, 30 décembre 2015, Commune de Roquevaire, n° 380829).

Le régime du classement : une protection renforcée

Le classement constitue le degré supérieur de protection. Prévu aux articles L. 341-2 et suivants du Code de l'environnement, il soumet les sites concernés à un régime juridique beaucoup plus contraignant que la simple inscription.

Le classement est prononcé par décret en Conseil d'État lorsqu'il ne recueille pas le consentement unanime des propriétaires, ou par arrêté ministériel en cas d'accord. La procédure implique une enquête publique et l'avis de la Commission supérieure des sites, perspectives et paysages.

Une fois le site classé, toute modification de l'état ou de l'aspect du site est soumise à autorisation spéciale délivrée en fonction de l'importance des travaux, soit par le préfet, soit par le ministre chargé des sites (article L. 341-10 du Code de l'environnement). Ce régime d'autorisation préalable constitue une servitude d'utilité publique opposable aux documents d'urbanisme. Le Conseil d'État a précisé que l'autorisation ministérielle est requise même pour des travaux qui ne sont pas soumis à permis de construire (CE, 28 juillet 2000, Association France Nature Environnement).

La France comptait environ 2 700 sites classés et 4 500 sites inscrits couvrant respectivement environ 4 % et 2,6 % du territoire métropolitain, ce qui témoigne de l'ampleur de cette politique de protection.

Articulation avec les autres régimes de protection des espaces naturels

La protection des sites inscrits et classés s'inscrit dans un ensemble plus vaste de dispositifs de préservation du patrimoine naturel, qu'il convient de distinguer clairement.

Les réserves naturelles obéissent à un régime distinct, fondé sur l'article L. 332-1 du Code de l'environnement. Elles peuvent être créées lorsque la conservation de la faune, de la flore, du sol, des eaux, des gisements de minéraux et de fossiles présente une importance particulière, ou lorsqu'il convient de soustraire ces espaces à toute intervention artificielle susceptible de les dégrader. On distingue trois catégories : les réserves naturelles nationales (RNN), créées par décret, les réserves naturelles régionales (RNR), créées par délibération du conseil régional, et les réserves naturelles de Corse (RNC). En 2022, la France comptait 358 réserves naturelles classées : 169 nationales, 182 régionales et 7 en Corse. La plus vaste est la réserve naturelle des Terres australes et antarctiques françaises (67,2 millions d'hectares).

Les espaces naturels sensibles (ENS) relèvent quant à eux de la compétence des conseils départementaux. Ils visent à préserver la qualité des sites, des paysages, des milieux et habitats naturels ainsi que les champs naturels d'expansion des crues. Les départements disposent à cet effet d'un droit de préemption spécifique (DPENS), financé par la part départementale de la taxe d'aménagement, qui leur permet d'acquérir des terrains à forts enjeux environnementaux.

Les parcs naturels régionaux (PNR), au nombre de 58 en France, constituent des outils de développement durable fondés sur une démarche contractuelle. Créés par décret sur demande des régions, ils sont dotés d'une charte qui engage les collectivités signataires. Leur régime a été consolidé par la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux.

Enfin, les protections sectorielles méritent d'être mentionnées : la loi Littoral du 3 janvier 1986 et la loi Montagne du 9 janvier 1985 imposent des règles spécifiques d'aménagement dans ces zones sensibles, qui se superposent le cas échéant au régime des sites.

L'autorisation environnementale unique et les évolutions contemporaines

L'ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 relative à l'autorisation environnementale a profondément simplifié le cadre procédural applicable aux projets ayant une incidence sur l'environnement. Cette autorisation unique regroupe en une seule décision l'ensemble des autorisations environnementales auparavant délivrées séparément, y compris, dans certains cas, les autorisations requises au titre des sites classés.

La loi Climat et Résilience du 22 août 2021 (loi n° 2021-1104) a renforcé la prise en compte de la biodiversité dans les politiques d'aménagement, notamment par l'objectif de zéro artificialisation nette (ZAN) à l'horizon 2050, qui renforce indirectement la protection des espaces naturels.

Par ailleurs, la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages a consacré en droit français les principes de la séquence ERC (Eviter, Réduire, Compenser) et a créé l'Office français de la biodiversité (issu de la fusion de l'Agence française pour la biodiversité et de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage en 2020). Cette loi a inscrit dans le Code de l'environnement l'objectif de mettre fin à la perte nette de biodiversité.

Les stratégies territoriales en faveur de la biodiversité

La mise en oeuvre concrète de la politique de biodiversité repose en grande partie sur les collectivités territoriales. Une stratégie nationale pour la biodiversité a été élaborée, déclinée au niveau régional par les stratégies régionales de la biodiversité (SRB).

Le programme Territoires engagés pour la nature constitue le volet dédié aux collectivités locales. Il s'adresse en priorité aux intercommunalités et aux communes. Son pilotage est confié à un collectif régional composé a minima de la région, des services de l'État, de la direction régionale de l'Office français de la biodiversité, des agences de l'eau et des départements volontaires. Lorsqu'une agence régionale de la biodiversité (ARB) existe, elle en facilite la mise en oeuvre. A la mi-2023, 492 territoires avaient rejoint cette démarche.

Les atlas de la biodiversité communale (ABC) constituent un outil de connaissance précieux pour les communes souhaitant mieux identifier leurs enjeux écologiques et adapter leur politique d'aménagement en conséquence.

À retenir

• La protection des sites repose sur deux niveaux : l'inscription (obligation d'information préalable de quatre mois) et le classement (autorisation spéciale obligatoire pour toute modification), régis par le Code de l'environnement.
• Le classement constitue une servitude d'utilité publique opposable aux documents d'urbanisme, limitant significativement le droit de propriété au nom de l'intérêt général.
• Les sites inscrits et classés s'articulent avec d'autres dispositifs de protection (réserves naturelles, espaces naturels sensibles, parcs naturels régionaux, lois Littoral et Montagne).
• La loi Biodiversité de 2016 et la loi Climat et Résilience de 2021 ont renforcé le cadre juridique de la protection de la nature, avec les objectifs de fin de la perte nette de biodiversité et de zéro artificialisation nette.
• Le programme Territoires engagés pour la nature associe les collectivités locales à la mise en oeuvre concrète des politiques de biodiversité à l'échelle territoriale.