Le cadre juridique et institutionnel de la politique forestière française

Les fondements historiques de la politique forestière

La politique forestière française s'inscrit dans une tradition ancienne de gestion publique des espaces boisés. L'ordonnance de Brunoy de 1346, prise par Philippe VI de Valois, constitue l'un des premiers textes normatifs relatifs à la gestion durable des forêts en posant le principe selon lequel les forêts doivent être exploitées de manière à pourvoir aux besoins des générations futures. L'ordonnance de Colbert de 1669 sur les eaux et forêts a ensuite structuré durablement l'administration forestière en créant un corps spécialisé et en imposant des règles strictes d'exploitation. Le Code forestier, codifié pour la première fois en 1827, puis refondu par l'ordonnance n° 2012-92 du 26 janvier 2012, constitue aujourd'hui le socle législatif de la matière.

La forêt française couvre environ 17 millions d'hectares, soit près d'un tiers du territoire métropolitain. Elle se compose pour les trois quarts de forêts privées, le reste relevant du régime forestier applicable aux forêts publiques (domaniales et communales). Cette dualité de régimes juridiques est un trait caractéristique du droit forestier français.

Le programme national de la forêt et du bois

L'article L. 121-2-2 du Code forestier, issu de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt, prévoit l'élaboration d'un programme national de la forêt et du bois (PNFB). Ce document stratégique fixe les orientations de la politique forestière pour une durée maximale de dix ans. Il détermine des objectifs articulés autour de trois piliers : économique (valorisation de la filière bois), environnemental (préservation de la biodiversité, lutte contre le changement climatique) et social (accueil du public, emploi en milieu rural).

Ces objectifs sont fondés sur des indicateurs de gestion durable, conformément aux critères définis dans le cadre des conférences ministérielles pour la protection des forêts en Europe (processus d'Helsinki de 1993, puis critères de Lisbonne de 1998). Le PNFB est élaboré par le ministre chargé des forêts, en concertation avec les parties prenantes, et fait l'objet d'une évaluation environnementale.

Le premier PNFB a été adopté en février 2017 pour la période 2016-2026. Il est décliné à l'échelle régionale par les programmes régionaux de la forêt et du bois (PRFB), élaborés par les commissions régionales de la forêt et du bois, conformément à l'article L. 122-1 du Code forestier.

Le régime forestier et les acteurs institutionnels

Le régime forestier est un ensemble de règles exorbitantes du droit commun qui s'appliquent aux forêts appartenant à l'État (forêts domaniales), aux collectivités territoriales et à certains établissements publics. Ce régime, défini aux articles L. 211-1 et suivants du Code forestier, confie la gestion de ces forêts à l'Office national des forêts (ONF), établissement public à caractère industriel et commercial créé par la loi du 23 décembre 1964.

L'ONF assure à la fois des missions de service public (protection de la biodiversité, prévention des risques naturels, accueil du public) et des missions de production (exploitation et commercialisation du bois). Le Conseil d'État a confirmé que les activités de gestion du domaine forestier de l'État par l'ONF relèvent du service public administratif (CE, 28 mars 2012, ONF, n° 340391).

Pour les forêts privées, le Centre national de la propriété forestière (CNPF), établissement public administratif, joue un rôle de conseil et d'orientation. Les propriétaires forestiers privés dont la surface dépasse un seuil fixé par arrêté (en général 25 hectares) sont tenus de présenter un plan simple de gestion agréé par le CNPF (articles L. 312-1 et suivants du Code forestier).

Les outils de protection et de gestion durable

La politique forestière mobilise plusieurs instruments juridiques de protection. Le classement en forêt de protection, prévu par l'article L. 141-1 du Code forestier, permet de soumettre certains massifs à un régime particulièrement contraignant lorsque leur conservation est reconnue nécessaire pour des raisons écologiques ou pour le bien-être de la population. Ce classement interdit tout changement d'affectation ou tout mode d'occupation du sol de nature à compromettre la conservation ou la protection des boisements.

Le défrichement, c'est-à-dire la destruction de l'état boisé d'un terrain pour lui donner une autre affectation, est soumis à une autorisation administrative préalable en vertu de l'article L. 341-3 du Code forestier. Le Conseil d'État a précisé que cette autorisation doit être refusée lorsque la conservation des bois est reconnue nécessaire pour l'un des motifs énumérés par la loi, notamment la protection des sols contre l'érosion ou le maintien des sources et cours d'eau (CE, 30 juillet 2003, Société Coudert-Fraysse, n° 232674).

En matière de prévention des incendies de forêt, les articles L. 131-1 et suivants du Code forestier imposent des obligations de débroussaillement dans les zones à risque, notamment dans les départements classés à risque d'incendie. Le préfet peut prescrire des travaux de débroussaillement et, en cas de carence du propriétaire, les faire exécuter d'office aux frais de ce dernier.

La dimension environnementale et climatique

La forêt joue un rôle majeur dans la lutte contre le changement climatique en tant que puits de carbone. L'article L. 112-1 du Code forestier dispose que la politique forestière prend en compte les fonctions économique, environnementale et sociale des forêts et participe à l'aménagement du territoire en vue d'un développement durable. La loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat a renforcé la prise en compte du rôle des forêts dans la stratégie nationale bas-carbone.

La certification forestière (labels PEFC et FSC) constitue un outil volontaire de gestion durable qui complète le dispositif réglementaire. Le règlement européen (UE) n° 995/2010, dit règlement sur le bois de l'Union européenne (RBUE), interdit par ailleurs la mise sur le marché de bois issu de récoltes illégales.

Les forêts peuvent également bénéficier de protections au titre du droit de l'environnement, notamment par leur intégration dans des sites Natura 2000 (directive Habitats 92/43/CEE), des réserves naturelles ou des parcs nationaux. La complémentarité entre le Code forestier et le Code de l'environnement est un enjeu permanent de la politique forestière.

Les compétences des collectivités territoriales

Si la politique forestière relève principalement de l'État, les collectivités territoriales y participent à plusieurs titres. Les communes forestières, regroupées au sein de la Fédération nationale des communes forestières, sont propriétaires d'environ 2,7 millions d'hectares de forêts soumises au régime forestier. Elles perçoivent les revenus de l'exploitation de leurs bois, sous réserve du versement compensateur à l'ONF prévu à l'article L. 222-6 du Code forestier.

Les régions jouent un rôle croissant depuis la loi d'avenir pour l'agriculture de 2014, qui leur a confié la présidence des commissions régionales de la forêt et du bois et l'élaboration des programmes régionaux de la forêt et du bois. Les départements conservent des compétences en matière de prévention des incendies de forêt et d'aménagement foncier.

Le Conseil constitutionnel a reconnu que la protection de la forêt participe de l'objectif de valeur constitutionnelle de protection de l'environnement issu de la Charte de l'environnement de 2004 (CC, décision n° 2008-564 DC du 19 juin 2008, Loi relative aux OGM, pour le principe général de protection de l'environnement).

À retenir

• Le programme national de la forêt et du bois (PNFB), prévu à l'article L. 121-2-2 du Code forestier, fixe les orientations stratégiques de la politique forestière pour dix ans autour de trois piliers : économique, environnemental et social.
• Le régime forestier soumet les forêts publiques à des règles spécifiques de gestion confiées à l'ONF, tandis que les forêts privées sont encadrées par le CNPF et l'obligation de plans simples de gestion.
• Le défrichement est soumis à autorisation préalable, et les forêts de protection bénéficient d'un régime juridique renforcé interdisant tout changement d'affectation.
• Les collectivités territoriales participent à la politique forestière, les régions élaborant les PRFB et les communes forestières gérant d'importants domaines boisés.
• La forêt constitue un enjeu majeur de la transition écologique en tant que puits de carbone, au croisement du Code forestier et du Code de l'environnement.