Les parcs naturels régionaux : régime juridique et gouvernance

Origine et fondements des parcs naturels régionaux

Les parcs naturels régionaux (PNR) constituent l'un des instruments majeurs de la politique française de protection et de valorisation des territoires ruraux remarquables. Créés par le décret du 1er mars 1967 sous l'impulsion de la DATAR, ils répondent à une logique distincte de celle des parcs nationaux : là où le parc national impose une protection stricte fondée sur la réglementation, le PNR repose sur un projet de territoire négocié et contractuel. La loi n° 93-24 du 8 janvier 1993 sur la protection et la mise en valeur des paysages a consacré leur ancrage législatif, avant que la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages ne modernise leur cadre juridique.

Le régime des PNR est aujourd'hui codifié aux articles L. 333-1 à L. 333-3 du Code de l'environnement et aux articles R. 333-1 à R. 333-16 du même code. La France compte actuellement 58 parcs naturels régionaux, couvrant environ 15 % du territoire métropolitain et ultramarin.

La charte, instrument juridique central

Le PNR est organisé autour d'une charte, document fondateur qui définit le projet de protection et de développement durable du territoire. Cette charte constitue un acte juridique original, à mi-chemin entre le document de planification et le contrat territorial. Elle fixe les orientations de protection, de mise en valeur et de développement du territoire pour une durée de quinze ans (portée de douze à quinze ans par la loi du 8 août 2016).

La charte détermine les engagements respectifs de l'État, des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) qui y adhèrent. Elle comprend un plan du parc, précisant les différentes zones et leur vocation, ainsi qu'un programme d'actions prioritaires. Sa portée juridique est notable : les documents d'urbanisme des communes et EPCI adhérents doivent être compatibles avec la charte du PNR (article L. 333-1, III du Code de l'environnement), ce qui constitue une obligation plus souple que la conformité mais plus contraignante que la simple prise en compte.

Le Conseil d'État a précisé la portée de cette obligation de compatibilité dans un arrêt du 8 février 2012, Commune de Ramatuelle, en jugeant qu'un plan local d'urbanisme pouvait être annulé pour incompatibilité avec la charte d'un PNR.

Procédure de classement et de renouvellement

L'initiative du classement appartient à la région, qui engage la procédure par une délibération prescrivant l'élaboration de la charte et définissant le périmètre d'étude (article L. 333-1 du Code de l'environnement). Cette compétence régionale a été renforcée par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe), qui a confirmé le rôle de chef de file de la région en matière de biodiversité.

La procédure se déroule en plusieurs phases. La région élabore le projet de charte en concertation avec les collectivités concernées, les services de l'État et les acteurs du territoire. Le projet est soumis à enquête publique conformément aux dispositions du Code de l'environnement relatives à la participation du public. Les communes et EPCI à fiscalité propre situés dans le périmètre d'étude délibèrent pour approuver la charte et adhérer au syndicat mixte de gestion du parc.

Le classement est prononcé par décret du Premier ministre sur rapport du ministre chargé de l'environnement, après avis du Conseil national de la protection de la nature (CNPN) et de la Fédération des parcs naturels régionaux de France. Le classement vaut pour la durée de la charte, soit quinze ans, au terme desquels un renouvellement doit être engagé selon une procédure similaire.

En cas de non-renouvellement ou de déclassement, le territoire perd le label "Parc naturel régional" et la marque collective associée, ce qui emporte des conséquences significatives en termes d'image et de financement.

Gouvernance et organisation institutionnelle

La gestion du PNR est confiée à un syndicat mixte ouvert, regroupant la ou les régions, les départements, les communes et les EPCI à fiscalité propre ayant approuvé la charte. Ce syndicat mixte est l'organe de gestion du parc ; il assure la mise en oeuvre de la charte et coordonne les actions des différents partenaires.

Le syndicat mixte dispose de compétences consultatives importantes : il est consulté lors de l'élaboration ou de la révision des documents d'urbanisme des communes membres, et il peut émettre des avis sur les projets d'aménagement susceptibles d'affecter le territoire du parc. L'article L. 333-1, IV du Code de l'environnement prévoit que le syndicat mixte peut être chargé de l'instruction des autorisations d'urbanisme pour le compte des communes qui le souhaitent.

La loi du 8 août 2016 a par ailleurs renforcé la capacité des syndicats mixtes de PNR à agir en tant qu'opérateurs fonciers et à conduire des actions en matière de trame verte et bleue.

Effets juridiques sur l'urbanisme et l'aménagement

L'un des aspects les plus significatifs du régime des PNR réside dans leur articulation avec le droit de l'urbanisme. L'obligation de compatibilité des documents d'urbanisme avec la charte du PNR produit des effets concrets sur les choix d'aménagement des communes.

Le juge administratif contrôle cette compatibilité avec une rigueur croissante. Dans l'arrêt précité du 8 février 2012, le Conseil d'État a jugé que le rapport de compatibilité implique que les dispositions du document d'urbanisme ne fassent pas obstacle à l'application des orientations fondamentales de la charte. Le juge vérifie ainsi que le document d'urbanisme ne contredit pas les objectifs essentiels du parc, sans exiger une transposition littérale de chaque disposition de la charte.

Par ailleurs, la publicité est réglementée de manière restrictive dans les PNR : l'article L. 581-7 du Code de l'environnement interdit la publicité en dehors des agglomérations dans les territoires des PNR, ce qui constitue une protection paysagère importante.

Distinction avec les autres espaces protégés

Il convient de distinguer les PNR des parcs nationaux, régis par les articles L. 331-1 et suivants du Code de l'environnement. Alors que le parc national repose sur une réglementation contraignante, avec un coeur de parc soumis à un régime de protection renforcée, le PNR est fondé sur l'adhésion volontaire des collectivités à un projet partagé. Le parc national est créé par décret en Conseil d'État, tandis que le PNR l'est par simple décret.

Les PNR se distinguent également des réserves naturelles (articles L. 332-1 et suivants), qui visent une protection stricte d'espaces limités présentant un intérêt écologique particulier, et des sites Natura 2000, qui relèvent du droit de l'Union européenne (directive Habitats du 21 mai 1992 et directive Oiseaux du 30 novembre 2009).

La spécificité du PNR tient à sa vocation de concilier protection de l'environnement et développement économique et social, dans une logique de développement durable appliquée à l'échelle d'un territoire cohérent.

À retenir

• Les PNR sont créés à l'initiative de la région et classés par décret du Premier ministre pour une durée de quinze ans renouvelable.
• La charte constitue l'instrument juridique central du PNR ; les documents d'urbanisme des communes adhérentes doivent lui être compatibles.
• La gestion du PNR est assurée par un syndicat mixte ouvert regroupant les collectivités territoriales adhérentes.
• Le PNR repose sur une logique contractuelle et volontaire, à la différence du parc national qui impose une réglementation contraignante.
• La loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité a modernisé le cadre juridique des PNR en portant la durée de classement à quinze ans et en renforçant les compétences des syndicats mixtes.