Les parcs naturels marins : régime juridique et gouvernance

Fondements et objectifs de la protection du milieu marin

La protection du milieu marin constitue un enjeu majeur du droit de l'environnement, à la croisée du droit interne et du droit international. La France, qui dispose du deuxième espace maritime mondial grâce à ses territoires ultramarins, a progressivement construit un arsenal juridique destiné à concilier la préservation des écosystèmes marins avec les activités humaines qui en dépendent.

Le cadre international repose sur la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (Montego Bay, 10 décembre 1982), qui reconnaît aux États côtiers des droits souverains sur leurs eaux territoriales et leur zone économique exclusive, assortis d'une obligation générale de protection du milieu marin (articles 192 et 193). Au niveau européen, la directive-cadre Stratégie pour le milieu marin (2008/56/CE du 17 juin 2008) impose aux États membres d'atteindre un bon état écologique de leurs eaux marines.

En droit interne, la loi du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux a créé la catégorie juridique des parcs naturels marins, codifiée aux articles L. 334-3 à L. 334-8 du Code de l'environnement. Ce dispositif vise à offrir un outil de gestion intégrée adapté aux spécificités du milieu marin, distinct des aires marines protégées de droit commun.

Création et périmètre des parcs naturels marins

Les parcs naturels marins peuvent être créés dans les eaux placées sous la souveraineté ou la juridiction de l'État, ainsi que sur les espaces appartenant au domaine public maritime ou au plateau continental (article L. 334-3 du Code de l'environnement). Cette formulation englobe les eaux intérieures, la mer territoriale (12 milles marins), la zone économique exclusive (200 milles marins) et le plateau continental.

La procédure de création relève d'un décret, pris après enquête publique et avis des collectivités territoriales concernées. Le décret de création définit le périmètre du parc et fixe les orientations de gestion, qui constituent le document stratégique de référence. Ces orientations ne sont pas de simples déclarations d'intention : elles s'imposent aux autorités administratives dans l'exercice de leurs compétences respectives, selon le principe de compatibilité.

La France compte, en 2022, huit parcs naturels marins. Le premier, le parc naturel marin d'Iroise (Bretagne), a été créé par le décret du 28 septembre 2007. Le plus récent est le parc naturel marin de Martinique, créé par le décret du 5 mai 2017. En métropole, les parcs les plus étendus, celui de l'estuaire de la Gironde et de la mer des Pertuis et celui du cap Corse et de l'Agriate, couvrent chacun plus de 6 500 km².

Gouvernance : le conseil de gestion

Chaque parc naturel marin est doté d'un conseil de gestion, organe collégial qui constitue l'originalité du dispositif. Sa composition, fixée par le décret de création, associe des représentants de l'État, des collectivités territoriales, des organisations professionnelles (pêche, conchyliculture, tourisme), des associations de protection de l'environnement, des établissements publics et des personnalités qualifiées.

Le conseil de gestion élabore le plan de gestion du parc, qui décline les orientations fixées par le décret de création en actions concrètes. Ce plan n'a pas de portée réglementaire directe, mais il encadre l'action des autorités compétentes. Le conseil de gestion dispose également d'un avis conforme sur certaines activités susceptibles d'altérer de façon notable le milieu marin du parc (article L. 334-5 du Code de l'environnement). Ce pouvoir d'avis conforme distingue les parcs naturels marins des simples zones de protection : une autorisation contraire à l'avis du conseil de gestion ne peut être délivrée.

La présidence du conseil de gestion est assurée par un élu local, ce qui traduit la volonté du législateur d'ancrer la gouvernance dans le territoire.

Le rattachement à l'Office français de la biodiversité

La gestion opérationnelle des parcs naturels marins a connu une évolution institutionnelle importante. Initialement confiée à l'Agence des aires marines protégées, créée par la loi du 14 avril 2006, elle a été transférée à l'Agence française pour la biodiversité (AFB) lors de sa création par la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages. Depuis le 1er janvier 2020, l'AFB a fusionné avec l'Office national de la chasse et de la faune sauvage pour former l'Office français de la biodiversité (OFB), établissement public rattaché au ministère chargé de l'environnement.

L'OFB assure l'appui technique et scientifique aux conseils de gestion, met à disposition les moyens humains et matériels nécessaires au fonctionnement des parcs, et coordonne les missions de police de l'environnement dans les espaces marins protégés. Ses agents disposent de pouvoirs de police judiciaire spécialisée.

Articulation avec les autres outils de protection du milieu marin

Les parcs naturels marins s'inscrivent dans un réseau plus large d'aires marines protégées (AMP), notion définie à l'article L. 334-1 du Code de l'environnement. Ce réseau comprend également les réserves naturelles à composante marine, les sites Natura 2000 en mer, les parties maritimes des parcs nationaux (comme le parc national des Calanques, créé en 2012) et les zones de protection renforcée.

La Stratégie nationale pour les aires protégées 2030, adoptée en janvier 2021, fixe l'objectif de couvrir 30 % des espaces maritimes français en aires protégées, dont un tiers en protection forte. Cet objectif s'inscrit dans le prolongement des engagements internationaux de la France, notamment le cadre mondial de la biodiversité de Kunming-Montréal adopté en décembre 2022 (objectif 30x30).

Il convient de distinguer le parc naturel marin du parc national ayant une composante maritime. Le parc national dispose d'un pouvoir réglementaire propre et peut interdire certaines activités dans son cœur, tandis que le parc naturel marin privilégie la concertation et la gestion intégrée, sans pouvoir d'interdiction autonome. Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser les limites du pouvoir réglementaire en matière de protection des espaces naturels (CE, Ass., 3 octobre 2008, Commune d'Annecy, à propos de la loi Littoral, illustrant l'importance de la base législative en matière de restrictions d'usage).

Enjeux contemporains et perspectives

Les parcs naturels marins font face à des défis croissants : réchauffement des eaux, acidification des océans, surpêche, pollutions plastiques et développement des énergies marines renouvelables. La question de l'implantation d'éoliennes en mer dans ou à proximité des parcs naturels marins soulève des tensions entre la transition énergétique et la préservation de la biodiversité marine.

La loi du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables a introduit des dispositions visant à faciliter l'implantation de projets éoliens en mer, tout en prévoyant des mécanismes de concertation renforcée avec les conseils de gestion des parcs naturels marins concernés.

Par ailleurs, la question de l'effectivité de la protection reste posée. Les moyens de surveillance et de contrôle demeurent limités au regard de l'immensité des espaces à couvrir. Le renforcement des capacités de l'OFB et la coopération avec la Marine nationale constituent des axes d'amélioration identifiés par les rapports parlementaires successifs.

À retenir

• Les parcs naturels marins, créés par la loi du 14 avril 2006, sont des aires marines protégées dotées d'un conseil de gestion associant l'État, les collectivités, les professionnels et les associations.
• La France compte huit parcs naturels marins (2022), le premier créé en 2007 (Iroise) et le dernier en 2017 (Martinique).
• Le conseil de gestion dispose d'un avis conforme sur les activités susceptibles d'altérer notablement le milieu marin, ce qui confère au parc un réel pouvoir d'influence sur les décisions administratives.
• Depuis 2020, la gestion opérationnelle des parcs est assurée par l'Office français de la biodiversité (OFB).
• L'objectif national de 30 % d'aires marines protégées d'ici 2030, dont un tiers en protection forte, guide l'évolution du réseau.