Les instruments de la gouvernance environnementale territoriale

La planification environnementale à l'échelle territoriale

La protection de l'environnement par les collectivités territoriales s'inscrit dans une architecture de planification à plusieurs niveaux. Au sommet, la Stratégie nationale bas-carbone (SNBC), introduite par la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, définit les orientations nationales en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Elle constitue le cadre de référence auquel les documents de planification infranationaux doivent se conformer.

À l'échelle régionale, le SRADDET intègre depuis la loi NOTRe du 7 août 2015 les anciens schémas sectoriels : schéma régional climat-air-énergie (SRCAE), schéma régional de cohérence écologique (SRCE) et plan régional de prévention et de gestion des déchets. Cette fusion dans un document unique vise à renforcer la cohérence de l'action territoriale. Les objectifs du SRADDET et les règles générales qui y sont associées sont opposables aux documents d'urbanisme et aux plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET) dans un rapport de compatibilité.

À l'échelle intercommunale, le plan climat-air-énergie territorial (PCAET), obligatoire pour les EPCI à fiscalité propre de plus de 20 000 habitants, définit les objectifs stratégiques et opérationnels en matière de transition énergétique et de qualité de l'air. Il comprend un diagnostic, une stratégie territoriale, un programme d'actions et un dispositif de suivi.

L'intégration de l'environnement dans les documents d'urbanisme

Les documents d'urbanisme constituent un levier majeur de la protection environnementale locale. Le plan local d'urbanisme (PLU) doit, dans son projet d'aménagement et de développement durables (PADD), définir les orientations en matière de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers. Le PLU peut classer des terrains en espaces boisés classés (EBC), interdisant tout changement d'affectation, ou en zones naturelles et forestières (zones N) où la constructibilité est très limitée.

La loi Climat et Résilience du 22 août 2021 a introduit l'objectif de zéro artificialisation nette (ZAN) des sols à l'horizon 2050, avec un objectif intermédiaire de réduction de moitié du rythme d'artificialisation entre 2021 et 2031. Cet objectif doit être décliné dans les documents de planification régionaux (SRADDET) puis dans les documents d'urbanisme locaux (SCoT, PLU). Cette contrainte modifie profondément l'exercice des compétences d'urbanisme des collectivités.

Le schéma de cohérence territoriale (SCoT) joue un rôle d'intégrateur environnemental à l'échelle du bassin de vie. Il doit être compatible avec les chartes de parcs naturels régionaux et prendre en compte les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE).

La police administrative environnementale

La protection de l'environnement mobilise plusieurs pouvoirs de police administrative. Le préfet est l'autorité de police des installations classées (ICPE) et de la police de l'eau (articles L. 214-1 et suivants du Code de l'environnement). Il délivre les autorisations environnementales uniques, créées par l'ordonnance du 26 janvier 2017, qui fusionnent en un titre unique les différentes autorisations relevant du Code de l'environnement.

Le maire dispose de pouvoirs de police en matière environnementale à travers la police générale de l'ordre public (article L. 2212-2 du CGCT), qui inclut la salubrité publique. Il peut ainsi réglementer des activités sources de nuisances. Le Conseil d'État a toutefois encadré l'usage de ce pouvoir, en jugeant que le maire ne peut, sur le fondement de son pouvoir de police générale, prendre une réglementation portant sur les conditions de mise sur le marché de produits autorisés par l'État, sauf péril imminent (CE, 31 décembre 2020, Commune d'Arcueil, à propos des pesticides).

Les polices spéciales de l'environnement (police de l'eau, police de la nature, police des déchets) relèvent principalement de l'État. Leur exercice est assuré par les inspecteurs de l'environnement de l'Office français de la biodiversité (OFB), établissement public créé par la loi du 24 juillet 2019.

Les outils contractuels et financiers

Au-delà des instruments réglementaires, la protection de l'environnement s'appuie sur des outils contractuels. Les contrats de transition écologique (CTE), lancés en 2018, permettent aux collectivités de formaliser avec l'État des engagements en matière de transition énergétique et écologique. Les contrats de plan État-région (CPER) comportent un volet environnemental significatif.

Le financement de la protection de l'environnement repose sur plusieurs mécanismes. Le fonds vert, créé en 2023, soutient les projets des collectivités en faveur de la transition écologique. La dotation globale de fonctionnement (DGF) intègre des critères liés aux charges environnementales à travers la dotation de solidarité rurale. La fiscalité environnementale locale comprend notamment la part de la taxe d'aménagement affectée aux espaces naturels sensibles et la taxe de séjour dans les espaces protégés.

Le mécanisme de la compensation écologique, codifié à l'article L. 163-1 du Code de l'environnement, impose aux maîtres d'ouvrage de compenser les atteintes résiduelles à la biodiversité selon la séquence "éviter, réduire, compenser" (ERC). Ce mécanisme fait l'objet de critiques doctrinales sur son efficacité réelle.

À retenir

• La planification environnementale s'organise en cascade : SNBC, SRADDET, PCAET, documents d'urbanisme locaux, avec des rapports de compatibilité ou de prise en compte.
• L'objectif de zéro artificialisation nette (ZAN) à l'horizon 2050, issu de la loi Climat et Résilience de 2021, transforme les politiques d'urbanisme des collectivités.
• Le préfet est l'autorité de police des ICPE et de l'eau ; le maire intervient au titre de la police générale, dans les limites fixées par la jurisprudence.
• Les outils contractuels (CTE, CPER) et financiers (fonds vert, fiscalité environnementale) complètent les instruments réglementaires.
• La séquence "éviter, réduire, compenser" (ERC) est le cadre méthodologique central de la prise en compte de la biodiversité dans les projets d'aménagement.