Les fondements juridiques et institutionnels de la politique forestière française

Un patrimoine national sous protection publique

La forêt française constitue un patrimoine dont la protection relève de l'intérêt général. Le Code forestier, recodifié par l'ordonnance n° 2012-92 du 26 janvier 2012, pose dans son article L. 112-1 le principe selon lequel la politique forestière relève de la compétence de l'État, tout en associant les collectivités territoriales à sa mise en œuvre. Cette politique poursuit des objectifs multiples : la gestion durable des ressources, la préservation de la biodiversité, la protection des sols et des eaux, l'atténuation du changement climatique par le stockage du carbone, et le développement économique de la filière bois.

Historiquement, la forêt a toujours fait l'objet d'une attention particulière du pouvoir central. L'ordonnance de Brunoy de 1346, considérée comme l'un des premiers textes de politique forestière, prescrivait déjà que les forêts soient gérées de manière à pourvoir aux besoins des générations futures. L'ordonnance de Colbert de 1669, dite ordonnance des Eaux et Forêts, a structuré pour des siècles l'administration forestière française. Le Code forestier actuel s'inscrit dans cette continuité tout en intégrant les exigences contemporaines du développement durable.

Le régime forestier et la domanialité publique

Le régime forestier constitue le socle juridique de la gestion des forêts publiques. Il s'applique aux forêts et terrains à boiser appartenant à l'État, aux collectivités territoriales et à certains établissements publics (article L. 211-1 du Code forestier). Ce régime emporte des conséquences juridiques majeures : les forêts qui y sont soumises relèvent du domaine privé de la personne publique propriétaire, mais bénéficient de protections exorbitantes du droit commun, notamment l'inaliénabilité relative et l'obligation de gestion par l'Office national des forêts (ONF).

Le Conseil d'État a confirmé de longue date que les forêts des collectivités territoriales soumises au régime forestier appartiennent au domaine privé (CE, 28 novembre 1975, ONF c/ Abamonte). Cette qualification n'empêche pas l'application de règles protectrices spécifiques. Le juge administratif exerce un contrôle sur les décisions de distraction du régime forestier, c'est-à-dire le retrait d'une parcelle de ce régime (CE, 22 février 2016, Commune de Chérence, n° 373016).

L'Office national des forêts, acteur central de la gestion publique

Créé par la loi du 23 décembre 1964, l'ONF est un établissement public à caractère industriel et commercial placé sous la tutelle du ministère chargé des forêts. Il assure la gestion des forêts domaniales (propriété de l'État) et met en œuvre le régime forestier dans les forêts des collectivités territoriales. L'ONF élabore les documents d'aménagement pour les forêts domaniales et les plans simples de gestion pour les forêts communales, qui fixent les objectifs de gestion sur une période de 10 à 20 ans.

Les relations entre l'ONF et les communes forestières sont encadrées par un contrat de droit public. Les communes versent à l'ONF des frais de garderie, contrepartie financière de la gestion assurée par l'établissement. Ce mécanisme a été réformé à plusieurs reprises pour alléger la charge pesant sur les petites communes forestières.

Les collectivités territoriales, partenaires de la stratégie forestière

L'article L. 122-1 du Code forestier prévoit que les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent conclure des contrats avec l'État dans le cadre des stratégies locales de développement forestier (SLDF). Ces stratégies, élaborées à l'échelle d'un territoire pertinent, visent à coordonner les actions en faveur de la forêt et de la filière bois. Elles associent propriétaires forestiers publics et privés, élus locaux, professionnels de la filière et associations de protection de l'environnement.

Les communes forestières jouent un rôle particulier dans le paysage institutionnel. La Fédération nationale des communes forestières (FNCOFOR) représente leurs intérêts et participe à l'élaboration de la politique forestière nationale. Les communes propriétaires de forêts soumises au régime forestier perçoivent les revenus issus des ventes de bois, qui peuvent constituer une ressource budgétaire significative pour les finances locales.

La loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt a renforcé le rôle des collectivités en créant le Programme national de la forêt et du bois (PNFB) et ses déclinaisons régionales (PRFB). Ces programmes régionaux, élaborés conjointement par l'État et les conseils régionaux, fixent les orientations de la politique forestière à l'échelle de chaque région.

La protection des espaces boisés par le droit de l'urbanisme

Le droit de l'urbanisme offre des outils complémentaires de protection des forêts. Les espaces boisés classés (EBC), prévus à l'article L. 113-1 du Code de l'urbanisme, interdisent tout changement d'affectation ou tout mode d'occupation du sol de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création de boisements. Le classement en EBC est opéré par le plan local d'urbanisme (PLU) et entraîne le rejet de plein droit de toute demande d'autorisation de défrichement.

Le Conseil d'État contrôle la proportionnalité du classement en EBC au regard des objectifs poursuivis (CE, 3 juin 2009, Commune de Conflans-Sainte-Honorine, n° 310587). Par ailleurs, les défrichements sont soumis à autorisation préalable en vertu de l'article L. 341-3 du Code forestier, sauf exceptions limitativement énumérées. L'autorisation de défrichement peut être assortie de conditions compensatoires, notamment le reboisement d'une surface équivalente.

Forêt et responsabilité environnementale

La Charte de l'environnement de 2004, intégrée au bloc de constitutionnalité, fonde le principe de participation du public aux décisions ayant une incidence sur l'environnement (article 7). Les projets de défrichement d'une certaine ampleur sont soumis à évaluation environnementale et à enquête publique. Le Conseil constitutionnel a eu l'occasion de rappeler la portée de ce principe à plusieurs reprises (CC, 7 mai 2014, n° 2014-395 QPC).

La forêt est également concernée par le régime de la responsabilité environnementale issu de la directive 2004/35/CE, transposée aux articles L. 160-1 et suivants du Code de l'environnement. Les atteintes graves aux sols forestiers ou à la biodiversité qu'ils abritent peuvent engager la responsabilité de leur auteur au titre de la prévention et de la réparation des dommages environnementaux.

À retenir

• La politique forestière est une compétence de l'État, mais les collectivités territoriales y sont étroitement associées par le biais de contrats et de stratégies locales de développement forestier (article L. 122-1 du Code forestier).
• Les forêts publiques relèvent du domaine privé des personnes publiques propriétaires, tout en étant soumises au régime forestier qui impose une gestion par l'ONF.
• Le Programme national de la forêt et du bois (PNFB), créé par la loi du 13 octobre 2014, structure la politique forestière avec ses déclinaisons régionales.
• Le droit de l'urbanisme (espaces boisés classés) et le régime d'autorisation de défrichement constituent des outils complémentaires de protection.
• La forêt française couvre environ 17 millions d'hectares, soit 31 % du territoire métropolitain, dont un quart relève de la propriété publique (État et collectivités).