Les fondements constitutionnels et législatifs de la protection de l'environnement

Un droit constitutionnellement garanti

La protection de l'environnement a acquis en France une valeur constitutionnelle avec l'adossement de la Charte de l'environnement à la Constitution par la loi constitutionnelle du 1er mars 2005. Ce texte, composé de dix articles, consacre notamment le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé (article 1er), le devoir de prendre part à la préservation et à l'amélioration de l'environnement (article 2) et le célèbre principe de précaution (article 5). Le Conseil constitutionnel a confirmé la pleine valeur constitutionnelle de l'ensemble des droits et devoirs définis dans la Charte (CC, 19 juin 2008, n° 2008-564 DC, Loi relative aux organismes génétiquement modifiés).

Le Conseil d'État a également reconnu l'invocabilité directe de certains articles de la Charte de l'environnement dans le cadre du recours pour excès de pouvoir (CE, Ass., 3 octobre 2008, Commune d'Annecy). Cette décision a confirmé que l'article 7 de la Charte, relatif au droit à l'information et à la participation du public, s'impose au pouvoir réglementaire. Par la suite, le Conseil constitutionnel a jugé que le législateur ne saurait priver de garanties légales le droit de vivre dans un environnement équilibré (CC, 31 janvier 2020, n° 2019-823 QPC, Union des industries de la protection des plantes).

Les grands principes du droit de l'environnement

Le Code de l'environnement, dont la partie législative a été adoptée par l'ordonnance du 18 septembre 2000, codifie les principes généraux qui structurent l'action publique en matière environnementale. L'article L. 110-1 du Code de l'environnement énonce les principes fondamentaux : le principe de prévention, le principe pollueur-payeur, le principe de participation et le principe de précaution. La loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité y a ajouté les principes de solidarité écologique, de non-régression et de complémentarité entre l'environnement, l'agriculture et la sylviculture.

Le principe de prévention impose d'agir en amont pour éviter les atteintes à l'environnement lorsque les risques sont connus. Il se distingue du principe de précaution, qui s'applique en situation d'incertitude scientifique sur la réalité du risque. Le principe pollueur-payeur, issu de la recommandation de l'OCDE de 1972, signifie que les frais résultant des mesures de prévention, de réduction et de lutte contre la pollution doivent être supportés par le pollueur. Ce principe a été consacré en droit français par la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, dite loi Barnier.

La répartition des compétences entre l'État et les collectivités territoriales

L'article L. 1111-2 du CGCT dispose que les communes, les départements et les régions concourent avec l'État à la protection de l'environnement. Cette compétence partagée traduit le caractère transversal de la politique environnementale, qui irrigue de nombreux domaines d'action publique.

La région joue un rôle stratégique depuis la loi NOTRe du 7 août 2015. Elle est chargée de l'élaboration du schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), document prescriptif qui intègre les enjeux de biodiversité, de climat et de qualité de l'air. La région est également chef de file en matière de biodiversité et co-anime les agences régionales de la biodiversité en partenariat avec l'Office français de la biodiversité (OFB), établissement public créé par la loi du 24 juillet 2019.

Le département intervient principalement à travers sa compétence en matière d'espaces naturels sensibles (ENS). L'article L. 113-8 du Code de l'urbanisme lui permet d'instaurer la taxe d'aménagement dont le produit finance l'acquisition et la gestion de ces espaces. Le département élabore un plan départemental des espaces naturels sensibles et peut exercer un droit de préemption sur les zones définies comme sensibles. Le Conseil d'État a précisé les conditions d'exercice de ce droit de préemption, en exigeant que la collectivité justifie d'un projet répondant aux objectifs de protection (CE, 5 juillet 2004, Commune de Honfleur).

La commune et l'intercommunalité disposent de compétences essentielles : la gestion des déchets, l'assainissement, la distribution d'eau potable, et surtout l'élaboration du plan local d'urbanisme (PLU) qui peut comporter des dispositions protectrices de l'environnement (espaces boisés classés, emplacements réservés, trames vertes et bleues). Le maire exerce en outre un pouvoir de police spéciale en matière de déchets et de nuisances sonores.

Les outils juridiques de la protection de l'environnement

Le droit français mobilise plusieurs catégories d'instruments pour protéger l'environnement. L'évaluation environnementale, héritière de la directive européenne 85/337/CEE du 27 juin 1985, impose la réalisation d'une étude d'impact pour les projets susceptibles d'affecter l'environnement. La jurisprudence administrative sanctionne l'insuffisance de l'étude d'impact (CE, 28 mars 2011, Collectif contre les nuisances du TGV de Chasseneuil-du-Poitou). L'étude d'impact doit être proportionnée à la nature et à l'ampleur du projet.

Le régime des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), codifié aux articles L. 511-1 et suivants du Code de l'environnement, soumet les activités industrielles et agricoles à un régime de déclaration, d'enregistrement ou d'autorisation selon leur dangerosité. L'autorisation environnementale unique, créée par l'ordonnance du 26 janvier 2017, a fusionné en un titre unique les différentes autorisations requises (ICPE, loi sur l'eau, défrichement, espèces protégées).

Le système Natura 2000, issu des directives européennes Oiseaux (1979, refondue en 2009) et Habitats (1992), constitue un réseau de sites naturels protégés. En France, la gestion des sites Natura 2000 repose sur une approche contractuelle, les documents d'objectifs (DOCOB) étant élaborés en concertation avec les acteurs locaux. Le juge administratif contrôle strictement les évaluations d'incidences Natura 2000 (CE, 13 décembre 2017, Société Hambrégie).

La responsabilité environnementale

La loi du 1er août 2008 relative à la responsabilité environnementale, transposant la directive 2004/35/CE, a instauré un régime de police administrative obligeant l'exploitant dont l'activité a causé un dommage grave à l'environnement à prendre les mesures de prévention et de réparation nécessaires. Ce régime complète la responsabilité civile de droit commun et le préjudice écologique, consacré par la loi du 8 août 2016 aux articles 1246 à 1252 du Code civil. La Cour de cassation avait ouvert la voie en reconnaissant la réparation du préjudice écologique pur dans l'affaire Erika (Cass. crim., 25 septembre 2012, n° 10-82.938).

Le juge administratif peut ordonner la suspension de travaux ou d'activités portant atteinte à l'environnement sur le fondement du référé-suspension (article L. 521-1 du CJA) ou du référé-liberté lorsque le droit à un environnement sain est invoqué comme liberté fondamentale. Le Conseil d'État a admis cette qualification dans l'affaire dite du siècle, tout en refusant d'en tirer des injonctions supplémentaires à l'État (CE, 1er juillet 2021, Grande-Synthe).

À retenir

• La Charte de l'environnement de 2005 confère une valeur constitutionnelle au droit à un environnement sain et au principe de précaution.
• L'article L. 110-1 du Code de l'environnement consacre les principes de prévention, pollueur-payeur, participation et précaution, enrichis depuis 2016 du principe de non-régression.
• La protection de l'environnement est une compétence partagée entre l'État et les collectivités territoriales (article L. 1111-2 du CGCT), avec un rôle de chef de file de la région en matière de biodiversité.
• L'autorisation environnementale unique (ordonnance de 2017) simplifie les procédures en fusionnant les autorisations ICPE, loi sur l'eau et espèces protégées.
• Le préjudice écologique, consacré aux articles 1246 à 1252 du Code civil, permet la réparation du dommage causé à l'environnement indépendamment de tout préjudice personnel.