Le rôle des communes dans le service public de l'emploi : la délégation de placement

Le service public de l'emploi et ses acteurs

Le service public de l'emploi en France repose sur un ensemble d'acteurs dont le principal opérateur est France Travail (anciennement Pôle emploi, renommé au 1er janvier 2024 par la loi n° 2023-1196 du 18 décembre 2023 pour le plein emploi). Cet opérateur national, issu de la fusion en 2008 de l'ANPE et des Assédic par la loi n° 2008-126 du 13 février 2008, exerce une mission de service public qui comprend l'accueil, l'orientation, la formation, l'insertion et le placement des personnes à la recherche d'un emploi. L'article L. 5311-1 du Code du travail définit le service public de l'emploi comme relevant de la responsabilité de l'État, en association avec les collectivités territoriales et les partenaires sociaux.

Le législateur a toutefois souhaité que ce service public ne soit pas exercé de manière exclusivement centralisée. Dès la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, le principe d'une participation des collectivités territoriales au service de l'emploi a été consacré. Les communes, par leur proximité avec les administrés, constituent un échelon pertinent pour relayer l'action de l'opérateur national.

Le mécanisme conventionnel de l'article L. 5322-2 du Code du travail

L'article L. 5322-2 du Code du travail autorise les communes à recevoir des offres d'emploi et à réaliser des opérations de placement en faveur de leurs administrés à la recherche d'un emploi. Cette faculté est subordonnée à la conclusion préalable d'une convention tripartite associant la commune, l'État et France Travail.

Ce dispositif s'inscrit dans la logique plus large de l'article L. 5322-1 du Code du travail, qui prévoit que toute personne physique ou morale de droit privé peut également exercer une activité de placement, à condition de respecter les dispositions légales. La spécificité de l'article L. 5322-2 tient au fait qu'il vise des personnes morales de droit public, en l'occurrence les communes, et qu'il encadre leur intervention par un mécanisme conventionnel garantissant la cohérence avec la politique nationale de l'emploi.

La convention précise les conditions dans lesquelles la commune exerce ces missions, les engagements réciproques des parties, ainsi que les modalités de suivi et d'évaluation. Elle assure que l'intervention communale s'articule avec les missions de France Travail sans créer de doublons ni de contradictions dans l'accompagnement des demandeurs d'emploi.

La nature juridique de l'activité de placement communal

L'activité de placement exercée par les communes dans ce cadre constitue une mission de service public administratif. Elle ne saurait être assimilée à une activité de placement privé à but lucratif. Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser la nature des activités de placement dans le cadre du service public de l'emploi, en soulignant que ces activités relèvent d'une mission d'intérêt général même lorsqu'elles sont exercées par des organismes autres que l'opérateur national (CE, Assemblée, 22 novembre 1974, Fédération des industries françaises d'articles de sport).

La gratuité du service pour les demandeurs d'emploi est un principe fondamental. L'article L. 5321-3 du Code du travail interdit toute facturation aux candidats à l'emploi pour les opérations de placement. Ce principe s'applique naturellement aux communes qui exercent cette mission.

L'articulation avec les autres dispositifs territoriaux de l'emploi

Les communes ne sont pas les seules collectivités territoriales à intervenir dans le champ de l'emploi. Les maisons de l'emploi, créées par la loi de cohésion sociale de 2005 et régies par l'article L. 5313-1 du Code du travail, associent l'État, France Travail, les collectivités territoriales et d'autres partenaires pour coordonner les politiques locales de l'emploi. Les missions locales, prévues à l'article L. 5314-1 du Code du travail, exercent quant à elles une mission d'insertion sociale et professionnelle des jeunes de 16 à 25 ans.

Par ailleurs, les plans locaux pluriannuels pour l'insertion et l'emploi (PLIE), bien que dépourvus de base législative spécifique, constituent un outil de coordination fréquemment utilisé par les intercommunalités. Ces différents dispositifs forment un maillage territorial que la convention prévue à l'article L. 5322-2 doit prendre en compte pour éviter les chevauchements de compétences.

La loi du 18 décembre 2023 pour le plein emploi a renforcé cette logique de coordination en créant le réseau pour l'emploi (réseau France Travail), qui associe l'ensemble des acteurs du service public de l'emploi, y compris les collectivités territoriales. Les communes participent à la gouvernance de ce réseau à travers les comités territoriaux France Travail institués aux niveaux départemental et local.

Les limites de l'intervention communale

L'intervention des communes en matière de placement demeure une faculté et non une obligation. Elle est en outre strictement encadrée par le cadre conventionnel. Une commune ne saurait exercer d'activité de placement sans convention préalable, sous peine de méconnaître le monopole résiduel de l'opérateur national.

Le juge administratif contrôle le respect de ce cadre. La légalité de la convention peut être contestée devant le tribunal administratif, tant par des tiers (associations, opérateurs privés de placement) que par les parties elles-mêmes. Le principe de libre administration des collectivités territoriales, garanti par l'article 72 de la Constitution, ne confère pas aux communes un droit inconditionnel à exercer des activités de placement.

À retenir

• Les communes peuvent exercer des activités de réception d'offres d'emploi et de placement en vertu de l'article L. 5322-2 du Code du travail, sous réserve de conclure une convention avec l'État et France Travail.
• Ce mécanisme conventionnel garantit la cohérence entre l'action communale et la politique nationale de l'emploi.
• L'activité de placement communal constitue une mission de service public administratif, soumise au principe de gratuité pour les demandeurs d'emploi.
• La loi du 18 décembre 2023 pour le plein emploi a renforcé la coordination territoriale en créant le réseau France Travail et les comités territoriaux associés.
• L'intervention communale reste facultative et conditionnée : elle ne peut s'exercer qu'après signature de la convention tripartite.