Le rôle des collectivités territoriales en matière de vaccination

Le cadre constitutionnel et législatif de la vaccination en France

La vaccination constitue l'un des piliers de la politique de santé publique française. Le préambule de la Constitution de 1946, intégré au bloc de constitutionnalité, garantit à tous la protection de la santé. Ce principe fonde l'intervention de l'État en matière vaccinale, mais aussi celle des collectivités territoriales dans le cadre de la décentralisation sanitaire.

Le Code de la santé publique (CSP) organise le régime juridique de la vaccination autour de deux axes : l'obligation vaccinale pour certaines maladies et la mise en œuvre opérationnelle des campagnes de vaccination. L'article L. 3111-1 du CSP pose le principe de la politique vaccinale, qui relève de la compétence de l'État, lequel fixe les conditions d'immunisation, le calendrier vaccinal et la liste des vaccinations obligatoires.

Depuis la loi du 30 décembre 2017 relative au financement de la sécurité sociale pour 2018, le nombre de vaccinations obligatoires pour les enfants nés à compter du 1er janvier 2018 a été étendu de trois à onze vaccins obligatoires (article L. 3111-2 du CSP). Cette extension a été validée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2015-458 QPC du 20 mars 2015, qui avait déjà confirmé la constitutionnalité du principe même de l'obligation vaccinale au regard du droit à la protection de la santé.

L'intervention des collectivités territoriales par voie conventionnelle

L'article L. 3111-11 du Code de la santé publique constitue la base juridique de l'intervention des collectivités territoriales en matière de vaccination. Ce texte prévoit que les collectivités peuvent exercer des activités vaccinales dans le cadre de conventions conclues avec l'État. Ce mécanisme conventionnel traduit le principe selon lequel la vaccination demeure une compétence étatique, dont l'exercice peut être délégué aux collectivités sans transfert de la compétence elle-même.

Ce dispositif s'inscrit dans la logique plus large de la contractualisation entre l'État et les collectivités, technique privilégiée en matière sanitaire. Les agences régionales de santé (ARS), créées par la loi HPST du 21 juillet 2009, jouent un rôle d'interface essentiel dans la conclusion et le suivi de ces conventions. Elles coordonnent la politique vaccinale au niveau régional et peuvent confier aux collectivités, notamment aux communes et aux départements, l'organisation de séances de vaccination gratuites.

Le rôle historique des départements et des communes

Historiquement, les départements ont joué un rôle majeur dans la vaccination grâce aux services de protection maternelle et infantile (PMI), compétence décentralisée depuis les lois de décentralisation de 1983. Les services de PMI, régis par les articles L. 2111-1 et suivants du CSP, assurent des vaccinations gratuites pour les enfants de moins de six ans et les femmes enceintes. Cette compétence départementale constitue l'une des rares attributions sanitaires directement exercées par une collectivité territoriale.

Les communes, quant à elles, peuvent intervenir à travers leurs centres communaux ou intercommunaux de vaccination, souvent adossés aux centres municipaux de santé (article L. 6323-1 du CSP). Le maire dispose en outre de pouvoirs de police sanitaire en vertu de l'article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales (CGCT), qui lui permettent de prendre des mesures en cas de menace épidémique, y compris de faciliter l'accès à la vaccination.

Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser les contours de ces compétences. Dans l'arrêt CE, 26 novembre 2001, Association Liberté Information Santé, la haute juridiction a confirmé la légalité de l'obligation vaccinale et la compétence de l'État pour en définir les modalités, tout en reconnaissant le rôle opérationnel des collectivités.

La région et la planification sanitaire

La région n'exerce pas de compétence directe en matière de vaccination, mais elle intervient indirectement à travers la planification sanitaire régionale. Le projet régional de santé (PRS), élaboré par l'ARS en concertation avec les collectivités, intègre les objectifs de couverture vaccinale dans ses priorités. Les régions peuvent également contribuer au financement de campagnes de vaccination dans le cadre de leurs compétences en matière de prévention et de promotion de la santé.

La loi du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé a renforcé la dimension territoriale de la politique vaccinale en inscrivant la vaccination parmi les priorités de la stratégie nationale de santé, dont la déclinaison territoriale implique l'ensemble des collectivités.

L'obligation vaccinale et le contentieux administratif

Le contentieux de la vaccination devant le juge administratif porte principalement sur deux questions : la responsabilité de l'État du fait des vaccinations obligatoires et la légalité des obligations vaccinales.

S'agissant de la responsabilité, l'article L. 3111-9 du CSP institue un régime de responsabilité sans faute de l'État pour les dommages imputables aux vaccinations obligatoires. L'Office national d'indemnisation des accidents médicaux (ONIAM) est chargé de l'indemnisation. Le Conseil d'État a précisé les conditions de cette indemnisation, notamment dans l'arrêt CE, 9 mars 2007, Schwartz, en admettant le recours aux présomptions pour établir le lien de causalité entre la vaccination et le dommage.

Quant à la légalité des obligations vaccinales, le Conseil d'État a rejeté les recours contestant ces obligations dans un arrêt CE, Assemblée, 6 mai 2019, n° 419242, en jugeant que l'obligation vaccinale ne porte pas une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée garanti par l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme.

Perspectives : la crise du Covid-19 et ses conséquences institutionnelles

La pandémie de Covid-19 a profondément renouvelé la question du rôle des collectivités en matière de vaccination. La campagne vaccinale lancée en décembre 2020 a mis en lumière la nécessité d'une collaboration étroite entre l'État, les ARS et les collectivités territoriales. Les communes ont été mobilisées pour l'ouverture de centres de vaccination, tandis que les départements ont mis à disposition leurs infrastructures de PMI.

Cette expérience a conduit à un renforcement du cadre conventionnel prévu par l'article L. 3111-11 du CSP et à une réflexion sur une éventuelle décentralisation accrue de la compétence vaccinale. La loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19 et les textes qui ont suivi ont illustré la tension entre centralisation de la décision sanitaire et nécessité d'une mise en œuvre territorialisée.

À retenir

• La vaccination est une compétence de l'État, mais les collectivités territoriales peuvent l'exercer par voie de convention (article L. 3111-11 du CSP).
• Les départements jouent un rôle central grâce aux services de PMI, qui assurent des vaccinations gratuites pour les jeunes enfants.
• L'État assume une responsabilité sans faute pour les dommages causés par les vaccinations obligatoires (article L. 3111-9 du CSP).
• La crise du Covid-19 a renforcé le rôle opérationnel des communes dans l'organisation des campagnes vaccinales.
• Le Conseil d'État et le Conseil constitutionnel ont validé la constitutionnalité et la conventionnalité de l'obligation vaccinale.