La compétence vaccinale des collectivités territoriales

Le cadre constitutionnel et législatif de la vaccination en France

La vaccination constitue en France une politique de santé publique relevant par principe de la compétence de l'État, en application de l'article L. 3111-1 du Code de la santé publique (CSP). Le ministre chargé de la santé fixe les conditions d'immunisation, établit la liste des vaccinations obligatoires et détermine les recommandations vaccinales après avis de la Haute Autorité de santé (HAS). Cette compétence étatique s'inscrit dans le cadre plus large de la protection de la santé, objectif à valeur constitutionnelle reconnu par le Conseil constitutionnel sur le fondement du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 (CC, décision n° 90-283 DC du 8 janvier 1991).

La loi du 30 décembre 2017 a considérablement étendu le champ de l'obligation vaccinale pour les enfants nés à compter du 1er janvier 2018, portant le nombre de vaccinations obligatoires de trois (diphtérie, tétanos, poliomyélite) à onze. Cette réforme, codifiée à l'article L. 3111-2 du CSP, a été validée par le Conseil constitutionnel qui a jugé que l'obligation vaccinale ne portait pas une atteinte disproportionnée au droit à l'intégrité physique dès lors qu'elle poursuivait l'objectif de protection de la santé publique (CC, décision n° 2015-458 QPC du 20 mars 2015).

L'intervention des collectivités territoriales par voie conventionnelle

Si la vaccination relève de l'État, les collectivités territoriales peuvent néanmoins y participer dans le cadre d'un mécanisme de délégation conventionnelle prévu par l'article L. 3111-11 du CSP. Ce texte autorise les collectivités à exercer des activités de vaccination en concluant une convention avec l'État, représenté par l'agence régionale de santé (ARS) compétente sur le territoire concerné.

Ce dispositif conventionnel traduit une logique de subsidiarité fonctionnelle : l'État conserve la maîtrise de la politique vaccinale (choix des vaccins, calendrier, obligations), mais confie l'exécution matérielle à des acteurs de proximité mieux à même d'assurer la couverture vaccinale de la population. Les collectivités ne disposent donc d'aucune compétence propre en matière de vaccination ; elles agissent pour le compte de l'État dans un cadre strictement défini par la convention.

Le rôle historique des départements et la recentralisation

Historiquement, les départements ont joué un rôle majeur en matière de vaccination. La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales avait transféré aux départements la compétence en matière de vaccinations dans le cadre de la protection maternelle et infantile (PMI), régie par les articles L. 2111-1 et suivants du CSP. Les services de PMI, placés sous l'autorité du président du conseil départemental, assuraient ainsi des vaccinations gratuites pour les enfants de moins de six ans.

Toutefois, la loi du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé a engagé un mouvement de recentralisation partielle. L'État a repris la main sur certaines missions de vaccination, tout en maintenant la possibilité pour les collectivités de continuer à exercer ces activités par voie conventionnelle. Cette recentralisation s'est poursuivie avec la loi du 24 juillet 2019 relative à l'organisation et à la transformation du système de santé, qui a renforcé le rôle des ARS dans le pilotage de la politique vaccinale territoriale.

Les acteurs et le pilotage de la politique vaccinale locale

Les agences régionales de santé (ARS), créées par la loi du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires (loi HPST), constituent le pivot du dispositif vaccinal territorial. Elles définissent les priorités régionales, coordonnent les campagnes de vaccination et assurent le suivi de la couverture vaccinale dans le cadre du projet régional de santé (PRS).

Les communes peuvent intervenir par l'intermédiaire de leurs centres communaux d'action sociale (CCAS) ou de centres municipaux de santé. Pendant la crise sanitaire liée à la Covid-19, les communes ont joué un rôle logistique déterminant dans l'organisation des centres de vaccination, sur le fondement de conventions conclues avec les ARS et les préfets. Le Conseil d'État a d'ailleurs précisé les conditions dans lesquelles le maire pouvait exercer ses pouvoirs de police générale en matière sanitaire, tout en rappelant que les mesures de lutte contre les épidémies relevaient en principe de la compétence du préfet et du ministre de la santé (CE, ordonnance du 17 avril 2020, Commune de Sceaux, n° 440057).

Les régions n'exercent pas de compétence directe en matière de vaccination mais contribuent indirectement à la politique vaccinale par leurs compétences en matière de formation des professionnels de santé et d'aménagement sanitaire du territoire.

L'obligation vaccinale et le contrôle juridictionnel

Le contentieux de la vaccination soulève des questions de responsabilité administrative lorsque des dommages résultent de vaccinations obligatoires. L'article L. 3111-9 du CSP prévoit un régime de responsabilité sans faute de l'État pour les préjudices causés par les vaccinations obligatoires. Ce régime a été précisé par une jurisprudence abondante du Conseil d'État, qui a notamment reconnu l'imputabilité de certaines pathologies aux vaccinations obligatoires en s'appuyant sur un faisceau de présomptions (CE, 9 mars 2007, Schwartz, n° 267635).

Le juge administratif contrôle également la proportionnalité des obligations vaccinales au regard des libertés fondamentales. La Cour européenne des droits de l'homme a validé le principe de la vaccination obligatoire en jugeant qu'elle constituait une ingérence nécessaire dans une société démocratique pour la protection de la santé (CEDH, Grande Chambre, 8 avril 2021, Vavřička et autres c. République tchèque).

En matière de responsabilité des collectivités, lorsqu'une commune ou un département exerce des activités de vaccination dans le cadre d'une convention, la question de l'imputation de la responsabilité dépend des stipulations conventionnelles et des conditions concrètes de réalisation de la vaccination.

Les enjeux contemporains : vaccination et décentralisation sanitaire

La crise de la Covid-19 a relancé le débat sur la place des collectivités territoriales dans la politique vaccinale. La campagne de vaccination massive engagée à partir de janvier 2021 a mis en évidence la nécessité d'une articulation étroite entre l'État et les collectivités, les maires ayant été en première ligne pour l'organisation logistique des centres de vaccination.

Le rapport de la Cour des comptes de 2022 sur la gestion de la crise sanitaire a souligné les insuffisances de coordination entre les ARS et les collectivités, recommandant une clarification des rôles et une formalisation plus systématique des conventions. Ce constat rejoint les réflexions plus larges sur la décentralisation sanitaire, portées notamment par le rapport Véran de 2023 sur l'accès aux soins dans les territoires.

L'article L. 1434-2 du CSP relatif au projet régional de santé offre un cadre de concertation entre l'ARS et les collectivités territoriales, via les conseils territoriaux de santé (CTS), qui permettent d'adapter la politique vaccinale aux réalités locales.

À retenir

• La vaccination relève par principe de la compétence de l'État, les collectivités territoriales ne pouvant intervenir que dans le cadre d'une convention prévue par l'article L. 3111-11 du CSP.
• Le régime de responsabilité sans faute de l'État couvre les dommages causés par les vaccinations obligatoires (article L. 3111-9 du CSP).
• La loi du 30 décembre 2017 a étendu l'obligation vaccinale à onze vaccins pour les enfants nés à compter du 1er janvier 2018.
• Les ARS assurent le pilotage territorial de la politique vaccinale, en lien avec les collectivités dans le cadre des projets régionaux de santé.
• La crise de la Covid-19 a démontré le rôle indispensable des communes dans la mise en œuvre opérationnelle des campagnes de vaccination.