Le rôle des collectivités territoriales dans la protection de l'environnement

Les fondements constitutionnels et législatifs

La protection de l'environnement bénéficie depuis 2005 d'un ancrage constitutionnel majeur avec l'intégration de la Charte de l'environnement dans le bloc de constitutionnalité. Le Conseil constitutionnel a reconnu la valeur constitutionnelle de l'ensemble des droits et devoirs définis dans cette Charte (CC, 19 juin 2008, n° 2008-564 DC, Loi relative aux OGM). L'article 1er de la Charte consacre le droit de chacun à vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé, tandis que l'article 6 pose le principe d'intégration des préoccupations environnementales dans l'ensemble des politiques publiques.

L'article L. 1111-2 du CGCT dispose que les communes, les départements et les régions concourent avec l'État à la protection de l'environnement. Cette compétence partagée s'inscrit dans la logique de l'article 72 de la Constitution, qui confie aux collectivités la vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon. Le législateur a progressivement renforcé ce rôle, notamment par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe), qui a clarifié la répartition des compétences environnementales entre les différents échelons territoriaux.

La commune, échelon de proximité de la protection environnementale

Le maire dispose de pouvoirs de police administrative générale (article L. 2212-2 du CGCT) qui lui permettent d'agir en matière environnementale pour assurer la salubrité publique, la sûreté et la tranquillité publiques. Le Conseil d'État a reconnu très tôt la possibilité pour le maire d'utiliser ses pouvoirs de police pour protéger l'environnement (CE, 29 septembre 2003, Houillères du bassin de Lorraine). Le maire peut ainsi réglementer les activités sources de nuisances sonores, olfactives ou visuelles sur le territoire communal.

Les communes exercent également des compétences spécifiques en matière de gestion de l'eau et de l'assainissement, compétences transférées obligatoirement aux EPCI à fiscalité propre depuis le 1er janvier 2020 (article L. 5216-5 du CGCT pour les communautés d'agglomération). La gestion des déchets ménagers relève aussi du bloc communal, le plus souvent exercée à l'échelon intercommunal. Le plan local d'urbanisme (PLU), élaboré par la commune ou l'intercommunalité, constitue un outil fondamental de protection de l'environnement en permettant de classer des espaces naturels, de définir des zones inconstructibles et d'imposer des prescriptions écologiques.

Le Conseil d'État a consacré la possibilité pour le maire d'interdire l'utilisation de pesticides sur le territoire communal, tout en encadrant strictement cette faculté au regard de la compétence du ministre chargé de l'agriculture en matière d'autorisation de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques (CE, 31 décembre 2020, Commune de Saint-Bonnet-de-Mure, n° 439253).

Le département et la région, échelons de planification et de gestion des espaces naturels

Le département joue un rôle essentiel dans la protection des espaces naturels sensibles (ENS) grâce à la taxe d'aménagement (part départementale) dont le produit finance l'acquisition, l'aménagement et la gestion de ces espaces (articles L. 113-1 et suivants du code de l'urbanisme). La politique des ENS permet au département d'acquérir des terrains, y compris par voie de préemption, afin de les préserver et de les ouvrir au public. Le département élabore un plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée et assure la gestion des routes départementales, ce qui implique des obligations en matière de protection des paysages et de la biodiversité.

La région s'est vue confier un rôle stratégique en matière environnementale. Elle élabore le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), document prescriptif qui intègre les enjeux de biodiversité, de climat, d'énergie et de gestion des déchets (article L. 4251-1 du CGCT). Le SRADDET fixe des objectifs et des règles qui s'imposent aux documents d'urbanisme locaux dans un rapport de compatibilité. La région est également chef de file en matière de biodiversité et de transition énergétique depuis la loi NOTRe. Elle élabore le schéma régional biomasse et participe à la gouvernance des parcs naturels régionaux.

Les outils juridiques de protection : police, planification et responsabilité

Le droit de l'environnement repose sur des principes fondamentaux codifiés à l'article L. 110-1 du code de l'environnement : le principe de précaution, le principe de prévention, le principe pollueur-payeur, le principe de participation et le principe de non-régression. Ce dernier, introduit par la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, interdit au législateur et au pouvoir réglementaire de revenir sur le niveau de protection environnementale acquis. Le Conseil d'État en a fait application (CE, 9 octobre 2019, Association des amis de la Terre, n° 420804).

Les collectivités territoriales disposent d'outils de planification puissants. Outre le PLU et le SRADDET, le schéma de cohérence territoriale (SCoT) assure la cohérence des politiques d'urbanisme, d'habitat, de mobilité et d'environnement à l'échelle d'un bassin de vie. Les plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET), obligatoires pour les EPCI de plus de 20 000 habitants, traduisent les objectifs nationaux de réduction des émissions de gaz à effet de serre à l'échelon local.

En matière de responsabilité, le régime de la responsabilité environnementale issu de la directive 2004/35/CE, transposé aux articles L. 160-1 et suivants du code de l'environnement, impose la réparation des dommages causés à l'environnement selon le principe pollueur-payeur. Les collectivités peuvent également engager leur responsabilité en cas de carence dans l'exercice de leurs pouvoirs de police environnementale. Le Conseil d'État a reconnu la responsabilité de l'État pour carence fautive dans la lutte contre la pollution de l'air (CE, 10 juillet 2020, Association Les Amis de la Terre France, n° 428409), ouvrant la voie à une responsabilisation accrue des pouvoirs publics.

Les évolutions récentes : climat, biodiversité et contentieux environnemental

La loi Climat et Résilience du 22 août 2021 a renforcé considérablement les obligations des collectivités territoriales. L'objectif de zéro artificialisation nette (ZAN) à l'horizon 2050, avec une réduction de moitié de la consommation d'espaces naturels d'ici 2031, impose aux collectivités de repenser profondément leurs documents d'urbanisme. Les SCoT et PLU doivent intégrer ces objectifs de sobriété foncière, ce qui suscite d'importantes tensions entre développement économique et protection des sols.

Le contentieux environnemental a connu un essor remarquable. La décision du Conseil d'État dans l'affaire dite "Grande-Synthe" (CE, 19 novembre 2020, Commune de Grande-Synthe, n° 427301) a marqué un tournant en reconnaissant la recevabilité d'une commune littorale à contester l'insuffisance de l'action climatique de l'État. Le tribunal administratif de Paris, dans le cadre de l'"Affaire du siècle" (TA Paris, 3 février 2021), a pour la première fois reconnu la responsabilité de l'État pour manquement à ses engagements climatiques. Ces décisions illustrent la justiciabilité croissante des obligations environnementales.

La stratégie nationale biodiversité 2030, adoptée en 2023, fixe des objectifs ambitieux de protection de 30 % des espaces terrestres et marins, dont 10 % sous protection forte. Les collectivités sont appelées à contribuer à ces objectifs par la création d'aires protégées, la mise en œuvre de la trame verte et bleue et la lutte contre les espèces exotiques envahissantes.

À retenir

• La protection de l'environnement est une compétence partagée entre l'État et les collectivités territoriales, fondée sur l'article L. 1111-2 du CGCT et adossée à la Charte de l'environnement de 2005.
• Le maire dispose de pouvoirs de police générale mobilisables pour la protection environnementale, tandis que le département gère les espaces naturels sensibles et la région pilote la planification stratégique via le SRADDET.
• Le droit de l'environnement repose sur cinq principes directeurs (précaution, prévention, pollueur-payeur, participation, non-régression) codifiés à l'article L. 110-1 du code de l'environnement.
• L'objectif de zéro artificialisation nette (ZAN) issu de la loi Climat et Résilience de 2021 transforme en profondeur l'urbanisme local.
• Le contentieux climatique et environnemental connaît un développement sans précédent, avec une responsabilisation croissante des pouvoirs publics (arrêts Grande-Synthe, Affaire du siècle).