Le plan régional de l'agriculture durable et la planification agricole territoriale

La planification agricole au niveau régional

Le droit rural français organise une planification stratégique de l'agriculture à l'échelle régionale à travers le plan régional de l'agriculture durable (PRAD), institué par la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche. Ce document fixe les grandes orientations de la politique agricole, agroalimentaire et agro-industrielle dans chaque région, en intégrant les dimensions économiques, sociales et environnementales propres à chaque territoire. Il constitue un instrument de gouvernance partagée entre l'État et les collectivités territoriales, traduisant le principe de subsidiarité appliqué à la politique agricole.

Le fondement juridique du PRAD repose sur l'article L. 111-2-1 du Code rural et de la pêche maritime. Ce texte s'inscrit dans un mouvement plus large de territorialisation des politiques agricoles, qui rompt avec la tradition d'une politique agricole exclusivement nationale héritée des lois d'orientation agricole de 1960 et 1962.

Le cadre institutionnel et la co-élaboration du plan

La préparation du PRAD obéit à un principe de co-pilotage entre le préfet de région (représentant de l'État) et le président du conseil régional. Cette dualité de pilotage illustre la nature hybride de la politique agricole en France, qui relève à la fois de compétences étatiques (politique agricole nationale, application de la PAC) et de compétences décentralisées (développement économique régional, aménagement du territoire).

La loi impose l'association de plusieurs acteurs à l'élaboration du plan. Les collectivités territoriales concernées (départements, communes, intercommunalités) y participent en raison de leurs compétences en matière d'urbanisme, de gestion foncière et de développement local. Les chambres d'agriculture, établissements publics à caractère administratif placés sous la tutelle de l'État, apportent leur expertise technique et leur connaissance des filières locales. L'ensemble des organisations syndicales agricoles représentatives sont également associées, garantissant la prise en compte des intérêts professionnels.

Cette gouvernance multi-acteurs s'apparente au modèle de la démocratie participative sectorielle, où la décision publique se construit par la consultation et la négociation avec les parties prenantes.

L'articulation avec les autres instruments de planification

Le PRAD ne fonctionne pas de manière isolée. Il s'articule avec plusieurs documents de planification territoriale et environnementale. Le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), créé par la loi NOTRe du 7 août 2015, intègre les orientations stratégiques en matière agricole dans une vision globale de l'aménagement régional. Les schémas de cohérence territoriale (SCoT) et les plans locaux d'urbanisme (PLU) doivent également prendre en compte la préservation des espaces agricoles.

La protection des terres agricoles est par ailleurs renforcée par la création des commissions départementales de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF), qui émettent un avis sur les projets de réduction des surfaces agricoles. La loi d'avenir pour l'agriculture du 13 octobre 2014 a renforcé le rôle de ces commissions et a introduit la notion de compensation agricole collective (article L. 112-1-3 du Code rural).

La dimension environnementale de l'agriculture durable

La notion d'agriculture durable renvoie aux engagements pris par la France en matière de transition écologique. Le projet agro-écologique pour la France, lancé en 2012, vise à concilier performance économique et performance environnementale des exploitations agricoles. La loi d'avenir pour l'agriculture du 13 octobre 2014 a consacré législativement le concept d'agro-écologie à l'article L. 1 du Code rural, en faisant de la « triple performance économique, sociale et environnementale » un objectif de la politique agricole.

Les groupements d'intérêt économique et environnemental (GIEE), créés par cette même loi, permettent aux agriculteurs de s'engager collectivement dans des démarches agro-écologiques et de bénéficier de majorations d'aides publiques. Les paiements pour services environnementaux (PSE) constituent un autre levier, rémunérant les agriculteurs pour les externalités positives de leurs pratiques (maintien de la biodiversité, stockage du carbone, qualité de l'eau).

Le droit européen joue un rôle structurant à travers la Politique agricole commune (PAC), dont la réforme entrée en vigueur en 2023 renforce la conditionnalité environnementale des aides (éco-régimes du premier pilier, mesures agro-environnementales et climatiques du second pilier).

Le contentieux lié à la planification agricole

Le juge administratif exerce un contrôle sur la légalité des actes pris en matière de planification agricole territoriale. Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser les conditions dans lesquelles les documents d'urbanisme doivent assurer la protection des espaces agricoles (CE, 22 février 2017, n° 395963, relatif à la prise en compte des espaces agricoles dans les SCoT). La jurisprudence relative à l'erreur manifeste d'appréciation en matière de classement de zones agricoles dans les PLU est abondante, le juge vérifiant que le déclassement de terres agricoles répond à un besoin réel et proportionné.

Le Conseil constitutionnel a reconnu la valeur constitutionnelle de la protection de l'environnement à travers la Charte de l'environnement de 2004, intégrée au bloc de constitutionnalité, dont les articles 1er à 4 fondent les obligations de préservation des ressources naturelles qui s'imposent également à la politique agricole (CC, décision n° 2008-564 DC du 19 juin 2008).

À retenir

• Le plan régional de l'agriculture durable (PRAD), fondé sur l'article L. 111-2-1 du Code rural, est co-élaboré par le préfet de région et le président du conseil régional.
• La gouvernance du PRAD associe les collectivités territoriales, les chambres d'agriculture et les organisations syndicales agricoles représentatives, dans une logique de démocratie participative sectorielle.
• Le PRAD s'articule avec le SRADDET, les SCoT et les PLU pour assurer la cohérence de la planification territoriale et la protection des espaces agricoles.
• La loi d'avenir pour l'agriculture du 13 octobre 2014 a consacré l'agro-écologie comme objectif de la politique agricole et créé les GIEE.
• La PAC européenne, réformée en 2023, renforce la conditionnalité environnementale des aides agricoles à travers les éco-régimes et les mesures agro-environnementales.