Le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres : missions, statut et action foncière

Un établissement public au service de la protection du littoral

Le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, couramment désigné sous le nom de Conservatoire du littoral, est un établissement public de l'État à caractère administratif (EPA) créé par la loi n° 75-602 du 10 juillet 1975. Cette création s'inscrit dans un contexte de prise de conscience de la menace que fait peser l'urbanisation croissante sur les espaces côtiers français. Le législateur s'est inspiré du modèle britannique du National Trust, fondé en 1895, qui acquiert des propriétés pour les préserver de manière inaliénable au profit de la nation.

L'établissement est placé sous la tutelle du ministère chargé de l'environnement. Son siège est fixé à Rochefort (Charente-Maritime). Il est dirigé par un directeur nommé par décret et dispose d'un conseil d'administration composé de représentants de l'État, de parlementaires, d'élus locaux, de personnalités qualifiées et de représentants du personnel. Il s'appuie également sur des conseils de rivages, instances consultatives régionales qui orientent sa politique d'acquisition.

Le périmètre d'intervention géographique

Le champ d'action du Conservatoire est défini par l'article L. 322-1 du Code de l'environnement. Il intervient dans les cantons côtiers tels que délimités au 10 juillet 1975, dans les communes riveraines des mers, des océans, des étangs salés ou des plans d'eau intérieurs d'une superficie supérieure à 1 000 hectares, ainsi que dans les communes riveraines des estuaires et des deltas lorsque tout ou partie de leurs rives sont situées en aval de la limite de salure des eaux.

Ce périmètre a été progressivement élargi. La loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement (dite loi Barnier) a étendu la compétence du Conservatoire aux rivages lacustres. La loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a encore accru ses possibilités d'intervention, notamment outre-mer.

La politique foncière : acquisition et inaliénabilité

L'outil principal du Conservatoire est l'acquisition foncière. Il peut acquérir des terrains par voie amiable, par préemption (dans les espaces naturels sensibles ou les zones de préemption des espaces naturels) ou, en dernier recours, par voie d'expropriation pour cause d'utilité publique. Il peut également recevoir des donations et des legs, ou bénéficier de l'affectation de terrains relevant du domaine public ou privé de l'État.

Le régime juridique des terrains acquis obéit à un principe fondamental : l'inaliénabilité. En vertu de l'article L. 322-3 du Code de l'environnement, les terrains du Conservatoire ne peuvent être ni vendus ni échangés, sauf exception décidée par décret en Conseil d'État après avis du conseil d'administration, ce qui constitue une garantie exceptionnellement forte dans le droit français de la domanialité. Ce principe rapproche le régime de ces biens de celui du domaine public, bien qu'ils relèvent formellement du domaine propre de l'établissement.

Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser le régime contentieux applicable aux décisions du Conservatoire. Dans l'arrêt CE, 25 septembre 1996, Association Estuaire Écologie, le juge administratif a confirmé la légalité des décisions d'acquisition du Conservatoire dès lors qu'elles s'inscrivent dans sa mission de protection des sites naturels.

La gestion des sites : un partenariat avec les collectivités territoriales

Le Conservatoire n'assure pas lui-même la gestion quotidienne des terrains qu'il acquiert. Il en confie la gestion à des partenaires locaux par voie de conventions de gestion. Les principaux gestionnaires sont les communes, les départements, les syndicats mixtes, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), ainsi que des associations agréées ou des fondations.

Cette gestion déléguée doit respecter un plan de gestion approuvé par le Conservatoire, qui fixe les orientations en matière de préservation écologique, d'accueil du public et, le cas échéant, d'activités agricoles ou pastorales compatibles avec la vocation naturelle du site. L'article L. 322-9 du Code de l'environnement encadre ces conventions.

Le rôle des départements est particulièrement important. En vertu de l'article L. 113-8 du Code de l'urbanisme (anciennement article L. 142-1), les départements disposent du droit de préemption au titre des espaces naturels sensibles. Ce droit de préemption peut s'exercer par substitution au profit du Conservatoire du littoral, créant ainsi une synergie entre politique départementale et politique nationale de protection foncière.

L'articulation avec la loi Littoral

L'action du Conservatoire s'inscrit dans le cadre plus large de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, dite loi Littoral. Cette loi pose des principes fondamentaux d'urbanisme côtier, notamment l'inconstructibilité de la bande des 100 mètres à compter du rivage (article L. 121-16 du Code de l'urbanisme), l'extension limitée de l'urbanisation dans les espaces proches du rivage et l'interdiction de toute construction dans les espaces remarquables du littoral (article L. 121-23 du Code de l'urbanisme).

Le Conseil d'État a développé une jurisprudence abondante sur l'application de la loi Littoral. L'arrêt CE, Ass., 12 février 1993, Commune de Gassin a précisé les critères de l'extension limitée de l'urbanisation dans les espaces proches du rivage. L'arrêt CE, 6 février 1998, Commune de La Teste-de-Buch a contribué à définir la notion d'espace remarquable.

Le Conservatoire du littoral en chiffres et perspectives

Depuis sa création, le Conservatoire a acquis plus de 210 000 hectares répartis sur environ 800 sites sur l'ensemble du littoral français, y compris en outre-mer. Son objectif historique, fixé dans le cadre de la stratégie nationale dite du tiers sauvage, est de protéger à terme un tiers du linéaire côtier français.

Le financement du Conservatoire repose sur la dotation budgétaire de l'État, le produit du droit de francisation et de navigation (une fraction lui est affectée), ainsi que sur des recettes propres (mécénat, produits de gestion). La loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement a conforté les objectifs du Conservatoire en fixant l'acquisition de 20 000 hectares supplémentaires d'ici 2050.

L'adaptation au changement climatique constitue désormais un enjeu central pour l'établissement, confronté au recul du trait de côte et à la submersion marine sur de nombreux sites. La loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique (dite loi Climat et Résilience) a renforcé les outils de gestion du recul du trait de côte, en lien avec l'action du Conservatoire.

À retenir

• Le Conservatoire du littoral est un EPA créé en 1975, inspiré du National Trust britannique, dont la mission est la protection foncière des espaces côtiers et lacustres.
• Son action repose sur l'acquisition de terrains (amiable, préemption, expropriation, dons) soumis au principe d'inaliénabilité (article L. 322-3 du Code de l'environnement).
• La gestion des sites est confiée à des partenaires locaux (communes, départements, associations) par conventions de gestion respectant un plan de gestion approuvé.
• Son périmètre couvre les cantons côtiers, les communes riveraines des mers et plans d'eau de plus de 1 000 hectares, et les estuaires en aval de la limite de salure des eaux.
• L'établissement poursuit l'objectif du tiers sauvage et doit désormais intégrer les enjeux du recul du trait de côte liés au changement climatique.