Le Conseil national de la transition écologique : organe consultatif de la gouvernance environnementale

Origine et contexte institutionnel

La gouvernance environnementale française s'est progressivement structurée autour d'instances consultatives destinées à associer la société civile à l'élaboration des politiques publiques en matière d'environnement. Le Conseil national de la transition écologique (CNTE) a été créé par la loi n° 2012-1460 du 27 décembre 2012 relative à la mise en œuvre du principe de participation du public défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement. Il succède au Comité national du développement durable et du Grenelle de l'environnement, lui-même héritier des dynamiques participatives initiées lors du Grenelle de l'environnement de 2007.

Cette évolution institutionnelle traduit une volonté de pérenniser le dialogue environnemental au-delà des grandes conférences ponctuelles, en l'inscrivant dans un cadre juridique stable. Le CNTE s'inscrit ainsi dans le prolongement du principe de participation consacré par l'article 7 de la Charte de l'environnement de 2004, intégrée au bloc de constitutionnalité, qui garantit le droit de toute personne de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement.

Base juridique et rattachement normatif

Le CNTE est régi par les articles L. 133-1 à L. 133-3 du Code de l'environnement, complétés par les articles D. 133-1 à D. 133-12 du même code. Sa création législative lui confère une assise juridique solide, distincte des simples commissions administratives créées par voie réglementaire. Le décret n° 2013-753 du 16 août 2013 a précisé sa composition et son fonctionnement.

Le Conseil constitutionnel a eu l'occasion de rappeler l'importance des mécanismes de participation en matière environnementale, notamment dans sa décision n° 2011-183/184 QPC du 14 octobre 2011, en consacrant la portée normative de l'article 7 de la Charte de l'environnement.

Composition et présidence

Le CNTE est présidé par le ministre chargé de l'écologie ou son représentant. Sa composition reflète le modèle de gouvernance à cinq collèges issu du Grenelle de l'environnement, comprenant des représentants des collectivités territoriales, des organisations syndicales de salariés, des organisations d'employeurs, des associations de protection de l'environnement agréées, ainsi que des parlementaires (députés et sénateurs). Cette structure pentapartite vise à garantir la pluralité des points de vue sur les enjeux de transition écologique.

Le CNTE comprend également des personnalités qualifiées et des représentants d'organismes consultatifs. Ses membres sont nommés par arrêté du ministre chargé de l'environnement.

Attributions et champ de compétence

Le CNTE exerce une fonction consultative obligatoire sur plusieurs catégories d'actes et de documents stratégiques. Il est consulté sur :

• les projets de loi concernant, à titre principal, l'environnement ou l'énergie ;
• les stratégies nationales relatives au développement durable ;
• la stratégie nationale pour la biodiversité (SNB) ;
• la stratégie nationale bas-carbone (SNBC), instrument central de la politique climatique française issu de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte ;
• le développement de la responsabilité sociétale et environnementale (RSE) des entreprises.

Le CNTE peut également être consulté sur les projets d'ordonnances et, de manière facultative, sur tout sujet relatif à la transition écologique. Il rend des avis qui, bien que ne liant pas le Gouvernement, contribuent à éclairer la décision publique et à renforcer sa légitimité démocratique.

La stratégie nationale bas-carbone : un exemple d'objet de consultation

La SNBC, définie aux articles L. 222-1 A et suivants du Code de l'environnement, constitue la feuille de route de la France pour réduire ses émissions de gaz à effet de serre. Elle fixe des budgets carbone par périodes de cinq ans et vise l'objectif de neutralité carbone à l'horizon 2050, inscrit dans la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat. La consultation du CNTE sur ce document stratégique illustre le rôle d'interface que joue cette instance entre expertise technique, attentes sociétales et décision politique.

Place dans l'architecture de la démocratie environnementale

Le CNTE s'inscrit dans un ensemble plus large d'instances et de mécanismes de participation environnementale. Il coexiste avec le Conseil économique, social et environnemental (CESE), organe constitutionnel prévu à l'article 69 de la Constitution, qui peut également être consulté sur les questions environnementales. À l'échelon territorial, les conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux (CESER) jouent un rôle analogue.

La Convention d'Aarhus du 25 juin 1998, ratifiée par la France, constitue le cadre international de référence en matière d'accès à l'information, de participation du public et d'accès à la justice en matière d'environnement. Le CNTE participe de la mise en œuvre de ce traité au niveau national.

Le Conseil d'État a eu l'occasion de souligner l'importance de la consultation des organismes compétents en matière environnementale, en annulant des actes pour défaut de consultation lorsque celle-ci était requise par les textes.

À retenir

• Le CNTE est l'organe consultatif national de référence en matière de transition écologique, créé par la loi du 27 décembre 2012 et régi par les articles L. 133-1 et suivants du Code de l'environnement.
• Il est présidé par le ministre chargé de l'écologie et composé selon le modèle des cinq collèges du Grenelle de l'environnement.
• Sa consultation est obligatoire sur les projets de loi relatifs à l'environnement ou à l'énergie et sur les grandes stratégies nationales (développement durable, biodiversité, bas-carbone, RSE).
• Il s'inscrit dans le cadre du principe de participation garanti par l'article 7 de la Charte de l'environnement et par la Convention d'Aarhus.
• Ses avis sont consultatifs et ne lient pas le Gouvernement, mais contribuent à la légitimité démocratique des politiques environnementales.