Le cadre juridique de la politique forestière en France

Les fondements de la politique forestière

La forêt française couvre environ 17 millions d'hectares, soit près d'un tiers du territoire métropolitain. La politique forestière repose sur un équilibre entre trois fonctions essentielles : la fonction économique (production de bois), la fonction écologique (biodiversité, captation du carbone, protection des sols) et la fonction sociale (accueil du public, paysage). Ce triptyque est consacré par l'article L. 112-1 du Code forestier, qui définit la politique forestière comme relevant de la compétence de l'État tout en associant les collectivités territoriales et leurs groupements.

Le Code forestier, recodifié par l'ordonnance n° 2012-92 du 26 janvier 2012, constitue le socle normatif de cette politique. Il a succédé à un premier code adopté en 1827 sous la Restauration, lui-même héritier de l'ordonnance de Colbert sur les Eaux et Forêts de 1669, texte fondateur de la gestion forestière française. Cette longue tradition juridique traduit l'importance stratégique que l'État a toujours accordée à la ressource forestière.

La répartition des compétences entre l'État et les collectivités territoriales

La politique forestière demeure une compétence principalement étatique. L'État fixe les orientations nationales à travers le Programme national de la forêt et du bois (PNFB), prévu à l'article L. 121-2-2 du Code forestier, décliné à l'échelle régionale par les programmes régionaux de la forêt et du bois (PRFB). Ces derniers sont élaborés conjointement par le préfet de région et le président du conseil régional.

Les collectivités territoriales interviennent néanmoins à plusieurs titres. En tant que propriétaires forestiers d'abord : les forêts des communes et des départements, dites forêts des collectivités, représentent environ 2,7 millions d'hectares et relèvent du régime forestier, un statut protecteur défini aux articles L. 211-1 et suivants du Code forestier. Ce régime impose la gestion par l'Office national des forêts (ONF), établissement public à caractère industriel et commercial créé par la loi du 23 décembre 1964.

L'article L. 122-1 du Code forestier permet aux collectivités et à leurs groupements de conclure des contrats avec l'État dans le cadre de stratégies locales de développement forestier. Ces stratégies, qui peuvent prendre la forme de chartes forestières de territoire, visent à coordonner les actions de valorisation de la forêt à l'échelle d'un bassin d'approvisionnement ou d'un massif. Elles traduisent une logique de contractualisation qui complète la décentralisation sans transférer la compétence forestière aux collectivités.

Le régime forestier et la domanialité publique

Les forêts appartenant à l'État relèvent du domaine privé de l'État, ce qui constitue une exception notable au principe selon lequel les biens affectés à l'usage du public relèvent du domaine public. Le Conseil d'État a confirmé cette qualification de longue date (CE, 28 novembre 1975, ONF c/ Abamonte). Les forêts des collectivités relèvent également de leur domaine privé.

Cette qualification emporte des conséquences contentieuses importantes : les litiges relatifs à la gestion des forêts domaniales relèvent en principe du juge judiciaire, sauf lorsque sont en cause des prérogatives de puissance publique exercées par l'ONF. Le Tribunal des conflits a précisé cette répartition (TC, 9 juin 1986, Commune de Kintzheim c/ ONF).

Le régime forestier confère aux forêts publiques une protection renforcée. Toute distraction de parcelles du régime forestier nécessite une autorisation ministérielle (article L. 214-3 du Code forestier). Les coupes et ventes de bois sont soumises à des règles strictes, et les agents de l'ONF disposent de pouvoirs de police judiciaire spéciale pour constater les infractions forestières (articles L. 161-1 et suivants).

La protection et la police des forêts

La législation forestière comporte un volet répressif significatif. Le défrichement, c'est-à-dire la destruction de l'état boisé d'un terrain, est soumis à autorisation préalable pour les forêts de plus de quatre hectares (article L. 341-3 du Code forestier pour les forêts privées). Le Conseil d'État a jugé que le refus d'autorisation de défrichement n'ouvre pas droit à indemnisation dès lors qu'il est justifié par un motif d'intérêt général (CE, 3 juillet 1998, SCI du Domaine de Donamaria).

La police administrative des forêts relève principalement du préfet, qui peut réglementer l'accès aux massifs en cas de risque d'incendie (articles L. 131-6 et suivants du Code forestier). Le maire exerce également ses pouvoirs de police générale pour prévenir les feux de forêt sur le territoire communal, conformément à l'article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales.

La prévention des incendies de forêt constitue un enjeu majeur, particulièrement dans les régions méditerranéennes. La loi n° 2023-580 du 10 juillet 2023 visant à renforcer la prévention et la lutte contre l'intensification et l'extension du risque incendie a étendu les obligations de débroussaillement et renforcé les sanctions. Les obligations légales de débroussaillement (OLD) imposent aux propriétaires de terrains situés à proximité des forêts de maintenir un périmètre dégagé (article L. 134-6 du Code forestier).

Les instruments de planification forestière

La gestion durable des forêts repose sur des documents de planification adaptés à chaque catégorie de propriétaire. Les forêts relevant du régime forestier sont gérées selon des aménagements forestiers approuvés par le ministre chargé des forêts. Les forêts privées de plus de 25 hectares doivent être dotées d'un plan simple de gestion (PSG), agréé par le centre régional de la propriété forestière (CRPF), établissement public prévu à l'article L. 321-1 du Code forestier.

Le document de gestion durable constitue la condition d'accès aux aides publiques et aux avantages fiscaux liés à la forêt. La fiscalité forestière, organisée notamment par les articles 76 et suivants du Code général des impôts et le dispositif d'encouragement fiscal à l'investissement en forêt (DEFI), vise à inciter les propriétaires privés à une gestion active de leurs parcelles.

La dimension environnementale et climatique

La forêt est de plus en plus appréhendée comme un outil de lutte contre le changement climatique, en raison de sa capacité de puits de carbone. L'article L. 112-1 du Code forestier intègre explicitement la fonction de stockage du carbone parmi les objectifs de la politique forestière. La Stratégie nationale bas-carbone (SNBC) attribue à la forêt et au bois un rôle central dans l'atteinte de la neutralité carbone.

La gestion forestière doit également se conformer aux exigences du droit de l'environnement : évaluation environnementale des documents de planification, respect des sites Natura 2000 en forêt, protection des espèces forestières menacées. Le juge administratif veille au respect de ces obligations (CE, 6 novembre 2013, Fédération Allier Nature, à propos de la prise en compte de l'environnement dans les aménagements forestiers).

Le règlement européen (UE) 2023/1115 du 31 mai 2023 relatif aux produits issus de la déforestation impose par ailleurs de nouvelles obligations de diligence raisonnée aux opérateurs, interdisant la mise sur le marché de produits contribuant à la déforestation ou à la dégradation des forêts.

À retenir

• La politique forestière est une compétence de l'État, mais les collectivités territoriales y sont associées par la contractualisation (stratégies locales de développement forestier, chartes forestières de territoire) et en tant que propriétaires de forêts soumises au régime forestier.
• Les forêts publiques relèvent du domaine privé de l'État ou des collectivités, ce qui constitue une exception notable en droit des biens publics.
• L'ONF assure la gestion des forêts publiques dans le cadre du régime forestier, avec des pouvoirs de police judiciaire spéciale.
• Le défrichement est soumis à autorisation préalable et la prévention des incendies fait l'objet d'une réglementation renforcée, notamment depuis la loi du 10 juillet 2023.
• La forêt joue un rôle croissant dans la politique climatique en tant que puits de carbone, intégré à la Stratégie nationale bas-carbone.