L'aide sociale à l'enfance : missions, organisation et contentieux

Fondements historiques et juridiques de la protection de l'enfance

La protection de l'enfance en France s'inscrit dans une longue tradition d'intervention publique remontant aux œuvres hospitalières de l'Ancien Régime. L'ordonnance de Moulins de 1566 confiait déjà aux hôpitaux la charge des enfants abandonnés. La Révolution française a posé le principe d'une responsabilité nationale avec le décret du 28 juin 1793 reconnaissant les enfants abandonnés comme "enfants de la patrie". Le dispositif moderne trouve ses racines dans la loi du 24 juillet 1889 sur la protection des enfants maltraités ou moralement abandonnés, puis dans l'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante.

Le cadre contemporain repose sur plusieurs textes fondamentaux. La Convention internationale des droits de l'enfant (CIDE) du 20 novembre 1989, ratifiée par la France le 7 août 1990, consacre l'intérêt supérieur de l'enfant comme considération primordiale (article 3). En droit interne, la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance a profondément remanié le dispositif en recentrant le système sur l'enfant et en renforçant la prévention. La loi du 14 mars 2016 (loi Meunier-Dini) relative à la protection de l'enfant a complété cette réforme, notamment en créant le Conseil national de la protection de l'enfance (CNPE) et en améliorant la gouvernance. Plus récemment, la loi du 7 février 2022 relative à la protection des enfants (loi Taquet) a apporté des avancées significatives, notamment l'interdiction du placement en hôtel pour les mineurs protégés et le renforcement du statut des assistants familiaux.

Le département, chef de file de la protection de l'enfance

Depuis les lois de décentralisation de 1982-1983, et plus précisément depuis la loi du 22 juillet 1983, le département est la collectivité chef de file en matière de protection de l'enfance. L'article L. 221-1 du Code de l'action sociale et des familles (CASF) définit les missions du service de l'aide sociale à l'enfance (ASE), placé sous l'autorité du président du conseil départemental.

Les missions de l'ASE s'articulent autour de cinq axes principaux. Premièrement, apporter un soutien matériel, éducatif et psychologique aux mineurs, à leur famille ou à tout détenteur de l'autorité parentale confronté à des difficultés susceptibles de compromettre la santé, la sécurité, la moralité de ces mineurs ou de compromettre gravement leur éducation ou leur développement. Deuxièmement, organiser des actions de prévention des situations de danger. Troisièmement, pourvoir à l'ensemble des besoins des mineurs confiés au service. Quatrièmement, veiller à la stabilité du parcours de l'enfant confié et à l'adaptation de son statut. Cinquièmement, assurer la mise en œuvre du projet pour l'enfant (PPE), document contractualisé introduit par la loi de 2007 et renforcé par celle de 2016.

Le président du conseil départemental est compétent pour l'ensemble des décisions relatives à l'ASE dans le cadre de la protection administrative. Il prend les mesures d'aide à domicile (article L. 222-2 CASF), décide des admissions en qualité de pupille de l'État, et recueille les informations préoccupantes via la cellule de recueil des informations préoccupantes (CRIP), rebaptisée cellule de recueil, de traitement et d'évaluation des informations préoccupantes (CRIP) par la loi de 2016.

Protection administrative et protection judiciaire : articulation et subsidiarité

Le droit français distingue deux modes d'intervention en protection de l'enfance. La protection administrative, mise en œuvre par le département, repose sur le consentement de la famille. Elle se traduit par des aides financières, des interventions d'un technicien de l'intervention sociale et familiale (TISF), des mesures d'aide éducative à domicile (AED) ou un accueil provisoire de l'enfant avec l'accord des parents.

La protection judiciaire intervient en application de l'article 375 du Code civil lorsque "la santé, la sécurité ou la moralité d'un mineur non émancipé sont en danger, ou si les conditions de son éducation ou de son développement physique, affectif, intellectuel et social sont gravement compromises". Le juge des enfants peut alors ordonner une mesure d'assistance éducative en milieu ouvert (AEMO), un placement, ou toute mesure appropriée.

Le principe de subsidiarité de l'intervention judiciaire, consacré par la loi du 5 mars 2007, signifie que la protection judiciaire ne doit être saisie que lorsque la protection administrative s'avère insuffisante ou lorsque la famille refuse ou est dans l'impossibilité de collaborer. Ce principe a été confirmé par la jurisprudence (Cass. 1re civ., 14 janvier 2009, n° 08-11.035).

Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser les contours de la responsabilité du département en matière de protection de l'enfance. Dans l'arrêt CE, 18 novembre 2011, Département des Bouches-du-Rhône, le juge administratif a admis la responsabilité du département pour défaut de surveillance d'un mineur confié à l'ASE. La juridiction administrative est compétente pour connaître des litiges relatifs au fonctionnement du service de l'ASE, tandis que le juge judiciaire reste compétent pour les mesures d'assistance éducative ordonnées sur le fondement de l'article 375 du Code civil.

Le signalement et le traitement des informations préoccupantes

La loi du 5 mars 2007 a substitué à la notion de signalement celle d'information préoccupante (IP), définie comme toute information, y compris médicale, transmise à la CRIP pour alerter sur la situation d'un mineur pouvant laisser craindre que sa santé, sa sécurité ou sa moralité sont en danger ou en risque de l'être (article L. 226-2-1 CASF). Le signalement désigne désormais strictement la saisine du procureur de la République.

La CRIP, présente dans chaque département, centralise le recueil et le traitement des informations préoccupantes. Elle procède à l'évaluation de la situation dans un délai de trois mois. À l'issue de cette évaluation, plusieurs orientations sont possibles : classement sans suite, mise en place d'une mesure de protection administrative, ou transmission au procureur de la République si les conditions de l'article 375 du Code civil sont réunies ou si la famille refuse la mesure administrative proposée.

Le Service national d'accueil téléphonique de l'enfance en danger (SNATED), accessible via le numéro 119, gratuit et disponible 24 heures sur 24, constitue un dispositif complémentaire. Créé par la loi du 10 juillet 1989, il est géré par le groupement d'intérêt public "Enfance en danger" (GIPED), qui administre également l'Observatoire national de la protection de l'enfance (ONPE).

Les modes de prise en charge des mineurs protégés

Les enfants confiés à l'ASE peuvent faire l'objet de plusieurs types de prise en charge. L'accueil familial constitue le mode d'hébergement privilégié par le législateur. Les assistants familiaux, agréés par le président du conseil départemental, accueillent les enfants à leur domicile. La loi du 7 février 2022 a revalorisé leur statut et leur rémunération, fixant un minimum à 1,2 SMIC pour l'accueil d'un enfant.

L'accueil en établissement (maisons d'enfants à caractère social, foyers de l'enfance, pouponnières) offre une prise en charge collective. La loi Taquet de 2022 a interdit le placement en hôtel pour les mineurs protégés, pratique qui avait suscité de vives critiques.

Le parrainage et le tiers digne de confiance constituent des alternatives permettant de maintenir l'enfant dans un environnement familial stable. La loi de 2016 a encouragé le développement du parrainage (article L. 223-1-2 CASF).

Pour les jeunes majeurs (18-21 ans), le dispositif du contrat jeune majeur permet de prolonger l'accompagnement au-delà de la minorité. La loi du 7 février 2022 a renforcé ce dispositif en instaurant un droit à l'accompagnement pour les jeunes sortant de l'ASE et en prévoyant un entretien obligatoire un an avant la majorité pour préparer la sortie du dispositif.

Les pupilles de l'État et l'adoption

Les pupilles de l'État sont des enfants admis dans ce statut en application de l'article L. 224-4 CASF, soit parce qu'ils ont été remis au service par leurs parents, soit parce qu'ils ont fait l'objet d'une déclaration judiciaire d'abandon (rebaptisée "déclaration judiciaire de délaissement parental" par la loi du 14 mars 2016). Le tuteur des pupilles de l'État est le préfet, assisté d'un conseil de famille.

Le Conseil d'État a précisé le régime contentieux de l'admission en qualité de pupille. Dans l'arrêt CE, 12 février 2014, n° 359892, il a jugé que la décision d'admission d'un enfant en qualité de pupille de l'État constitue un acte administratif susceptible de recours pour excès de pouvoir.

La loi du 21 février 2022 visant à réformer l'adoption a modernisé le droit de l'adoption en ouvrant l'adoption aux couples non mariés et en abaissant l'âge minimum de l'adoptant à 26 ans.

À retenir

• Le département est le chef de file de la protection de l'enfance depuis 1983, avec le service de l'ASE placé sous l'autorité du président du conseil départemental.
• Le système repose sur le principe de subsidiarité de la protection judiciaire par rapport à la protection administrative, consacré par la loi du 5 mars 2007.
• La cellule de recueil des informations préoccupantes (CRIP) centralise le traitement des situations de danger dans chaque département.
• La loi du 7 février 2022 (loi Taquet) a renforcé les droits des enfants protégés, notamment en interdisant le placement hôtelier et en améliorant l'accompagnement des jeunes sortant de l'ASE.
• L'intérêt supérieur de l'enfant, au sens de l'article 3 de la CIDE, constitue le principe directeur de l'ensemble du dispositif.