La région, autorité organisatrice des transports ferroviaires de voyageurs

Le cadre historique de la régionalisation ferroviaire

La compétence régionale en matière de transports ferroviaires de voyageurs résulte d'un processus progressif de décentralisation. La loi d'orientation des transports intérieurs (LOTI) du 30 décembre 1982 avait posé les premières bases d'une organisation territoriale des transports, mais c'est véritablement la loi du 13 février 1997 portant création de l'établissement public Réseau ferré de France qui a lancé une expérimentation de régionalisation des services ferroviaires régionaux de voyageurs. Six régions volontaires (Alsace, Centre, Nord-Pas-de-Calais, Pays de la Loire, Provence-Alpes-Côte d'Azur et Rhône-Alpes) ont alors expérimenté le rôle d'autorité organisatrice.

Cette expérimentation a été généralisée par la loi SRU (solidarité et renouvellement urbains) du 13 décembre 2000, qui a transféré à l'ensemble des régions métropolitaines (hors Île-de-France, soumise à un régime spécifique avec le Syndicat des transports d'Île-de-France, devenu Île-de-France Mobilités) la qualité d'autorité organisatrice des transports ferroviaires régionaux de voyageurs. Ce transfert de compétence a été accompagné d'un transfert de ressources financières de l'État vers les régions.

La loi NOTRe du 7 août 2015 a ensuite renforcé le rôle de la région en en faisant l'échelon de référence pour l'organisation de l'ensemble des mobilités, y compris interurbaines, à l'échelle régionale. Puis la loi d'orientation des mobilités (LOM) du 24 décembre 2019 a modernisé le cadre juridique en consacrant la notion d'autorité organisatrice de la mobilité régionale.

Les attributions de la région en tant qu'autorité organisatrice

L'article L. 2121-3 du Code des transports confie à la région la responsabilité de l'organisation des services de transport ferroviaire de voyageurs d'intérêt régional. Cette compétence recouvre plusieurs prérogatives essentielles.

La région définit les dessertes, c'est-à-dire le réseau de lignes exploitées, les gares desservies et les fréquences de passage. Elle détermine la qualité du service attendue (ponctualité, propreté, accessibilité des rames, amplitude horaire) et veille à l'information de l'usager (affichage en gare, applications numériques, communication en cas de perturbation).

La région exerce ces attributions dans le cadre de conventions conclues avec l'opérateur ferroviaire. Historiquement, la SNCF disposait d'un monopole de droit pour l'exploitation des services TER. Le règlement européen OSP (obligation de service public) n° 1370/2007 du 23 octobre 2007, complété par le quatrième paquet ferroviaire adopté en 2016, a organisé l'ouverture progressive à la concurrence des services ferroviaires de voyageurs. En droit interne, la loi du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire a transposé cette ouverture en permettant aux régions, à compter du 25 décembre 2023, d'attribuer leurs conventions de service public par mise en concurrence ou, à titre transitoire, par attribution directe à SNCF Voyageurs.

La politique tarifaire régionale et les obligations sociales

L'article L. 2121-3 du Code des transports charge également la région de définir la politique tarifaire des services régionaux, en poursuivant un objectif de meilleure utilisation du système de transport sur les plans environnemental, économique et social. La région dispose ainsi d'une marge de manoeuvre pour fixer les grilles tarifaires des abonnements TER, les tarifs occasionnels et les offres combinées avec d'autres modes de transport.

Cette liberté tarifaire est toutefois encadrée par l'obligation de respecter les tarifs sociaux nationaux. L'article L. 1113-1 du Code des transports impose en effet l'application de réductions tarifaires d'au moins 50 % au bénéfice des personnes à faibles revenus sur l'ensemble des services régionaux de transport de voyageurs. Ces tarifs sociaux nationaux constituent une obligation légale qui s'impose aux régions et aux opérateurs, indépendamment de la politique tarifaire régionale.

La jurisprudence administrative a eu l'occasion de préciser les contours du pouvoir tarifaire des autorités organisatrices de transport. Le Conseil d'État a ainsi jugé que le principe d'égalité des usagers devant le service public n'interdit pas d'établir des différences de traitement tarifaires dès lors qu'elles sont justifiées par des différences de situation appréciables ou par des motifs d'intérêt général en rapport avec l'objet du service (CE, 10 mai 1974, Denoyez et Chorques). Cette jurisprudence fondamentale s'applique pleinement aux tarifications régionales des services ferroviaires.

Le transfert de propriété des petites lignes ferroviaires

La loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de la vie locale, dite loi 3DS, a introduit une innovation majeure en prévoyant la possibilité de transférer aux régions la propriété de lignes ferroviaires d'intérêt local ou régional à faible trafic du réseau ferré national.

Ce dispositif, codifié à l'article L. 2111-1-1 du Code des transports, répond à la problématique de la dégradation progressive des petites lignes ferroviaires. Le rapport Spinetta de 2018 avait souligné l'état préoccupant de nombreuses lignes de desserte fine du territoire et questionné leur avenir. Plutôt que d'opter pour leur fermeture, le législateur a fait le choix de permettre aux régions volontaires de reprendre la gestion de ces infrastructures pour en assurer la pérennité.

Le transfert porte sur la pleine propriété des lignes concernées, ce qui inclut les voies, les ouvrages d'art, la signalisation et les installations techniques. La région qui accepte ce transfert assume alors la responsabilité de la gestion, de l'entretien et du renouvellement de l'infrastructure. Elle peut confier cette gestion à un tiers, y compris à SNCF Réseau dans le cadre d'une convention. Ce mécanisme s'inscrit dans une logique de subsidiarité, l'échelon régional étant considéré comme le mieux placé pour apprécier l'intérêt du maintien de ces lignes au regard des besoins de mobilité de la population.

Le financement des services ferroviaires régionaux

L'organisation des transports ferroviaires régionaux représente un poste budgétaire considérable pour les régions. Le financement repose sur plusieurs sources. Les régions perçoivent une dotation de l'État au titre de la compensation du transfert de compétence, initialement fixée sur la base des dépenses historiques de l'État. Elles bénéficient en outre d'une fraction de la TICPE (taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques) et disposent de recettes propres (versement mobilité additionnel instauré par la LOM de 2019, recettes commerciales issues de la billetterie).

Le Conseil constitutionnel a eu l'occasion de rappeler que le transfert de compétences doit s'accompagner de l'attribution de ressources équivalentes à celles que l'État consacrait à leur exercice (CC, décision n° 2003-489 DC du 29 décembre 2003), conformément au principe posé à l'article 72-2 de la Constitution.

À retenir

• La région est l'autorité organisatrice des transports ferroviaires de voyageurs d'intérêt régional depuis la loi SRU du 13 décembre 2000, compétence exercée à travers la définition des dessertes, de la tarification, de la qualité de service et de l'information des usagers (article L. 2121-3 du Code des transports).
• La politique tarifaire régionale doit respecter les tarifs sociaux nationaux imposant une réduction d'au moins 50 % pour les personnes à faibles revenus (article L. 1113-1 du Code des transports).
• La loi 3DS du 21 février 2022 permet le transfert aux régions de la propriété de lignes ferroviaires à faible trafic du réseau ferré national (article L. 2111-1-1 du Code des transports).
• L'ouverture à la concurrence des services ferroviaires régionaux, issue du droit européen et transposée par la loi du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire, permet aux régions de choisir leur opérateur par mise en concurrence.
• Le financement repose sur des dotations de l'État, une fraction de la TICPE, le versement mobilité et les recettes commerciales, dans le respect du principe constitutionnel de compensation financière des transferts de compétences.