La planification nationale de prévention des déchets : cadre juridique et objectifs

Fondements juridiques de la politique de prévention des déchets

La politique française de prévention des déchets s'inscrit dans un cadre normatif stratifié, articulant droit européen, législation nationale et planification administrative. La directive 2008/98/CE du 19 novembre 2008 relative aux déchets a imposé aux États membres d'établir des programmes de prévention des déchets, consacrant la hiérarchie des modes de traitement : prévention, préparation en vue du réemploi, recyclage, autre valorisation (notamment énergétique), et élimination. Cette hiérarchie, transposée à l'article L. 541-1 du Code de l'environnement, constitue le socle de l'action publique en matière de déchets.

Le Plan national de prévention des déchets (PNPD), prévu à l'article L. 541-11 du Code de l'environnement, est établi par le ministre chargé de l'environnement. Il fixe les objectifs nationaux et les orientations des politiques de prévention, dresse l'inventaire des mesures mises en œuvre et évalue leur impact sur la conception, la production, la distribution et la consommation de produits générateurs de déchets. Le PNPD en vigueur couvre la période 2021-2027 et s'articule avec les plans régionaux de prévention et de gestion des déchets (PRPGD) confiés aux régions par la loi NOTRe du 7 août 2015.

Généalogie législative : de la loi de 1975 à la loi AGEC

L'encadrement juridique des déchets en France a connu plusieurs étapes structurantes. La loi n° 75-633 du 15 juillet 1975 relative à l'élimination des déchets et à la récupération des matériaux a posé les premières bases d'une gestion organisée, en définissant la notion de déchet et en créant les premières obligations pour les producteurs et détenteurs. La loi n° 92-646 du 13 juillet 1992 a renforcé ce cadre en imposant la fermeture des décharges brutes et en introduisant le principe de la valorisation.

La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (dite Grenelle II) a marqué un tournant en introduisant la possibilité d'une tarification incitative du service public de gestion des déchets. La loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV) a fixé des objectifs chiffrés ambitieux, notamment la réduction de 10 % des déchets ménagers et assimilés par habitant entre 2010 et 2020.

Plus récemment, la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire (dite loi AGEC) a constitué une refonte majeure, en interdisant progressivement les plastiques à usage unique, en renforçant les filières à responsabilité élargie du producteur (REP) et en instaurant un indice de réparabilité. La loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 dite Climat et Résilience a complété ce dispositif.

La notion de déchet et ses catégories juridiques

L'article L. 541-1-1 du Code de l'environnement définit le déchet comme tout bien meuble dont le détenteur se défait ou dont il a l'intention ou l'obligation de se défaire. Cette définition, héritée de la directive-cadre de 2008, a donné lieu à une jurisprudence abondante, tant au niveau européen (CJCE, 15 juin 2000, ARCO Chemie Nederland, aff. C-418/97 et C-419/97) qu'au niveau national, pour déterminer le moment où un bien acquiert la qualité de déchet et, inversement, le moment où il perd ce statut par la procédure de sortie du statut de déchet.

Le droit distingue plusieurs catégories de déchets selon leur nature et leur dangerosité. Les déchets ménagers et assimilés (DMA) regroupent l'ensemble des déchets collectés dans le cadre du service public : fraction résiduelle des ordures ménagères, encombrants, collectes sélectives, déchets de déchetterie, refus de tri et de compostage. Les déchets inertes, principalement issus du secteur du BTP (graviers, pierres, sables, argiles), ne subissent aucune modification physique, chimique ou biologique importante. Les déchets dangereux contiennent des substances nocives pour la santé ou l'environnement et font l'objet d'un régime spécifique de traçabilité (bordereau de suivi).

La France a produit environ 342 millions de tonnes de déchets en 2018, soit 4,9 tonnes par habitant, dont les DMA ne représentent qu'une fraction (environ 39 millions de tonnes). L'objectif fixé est de réduire la production de DMA à 501 kg par habitant et par an d'ici 2030.

Le recyclage dans la hiérarchie des modes de traitement

Le recyclage est défini à l'article L. 541-1-1 du Code de l'environnement comme toute opération de valorisation par laquelle les déchets sont retraités en substances, matières ou produits aux fins de leur fonction initiale ou à d'autres fins. Cette définition exclut explicitement la valorisation énergétique, la conversion en combustible et les opérations de remblayage. La loi AGEC a fixé un objectif de 100 % de plastiques recyclés d'ici 2025, objectif dont la réalisation demeure incertaine.

Le principe d'économie circulaire, consacré à l'article L. 110-1-1 du Code de l'environnement, dépasse le seul recyclage pour englober l'ensemble du cycle de vie des produits : écoconception, écologie industrielle et territoriale, économie de la fonctionnalité, réemploi, réutilisation et recyclage. Ce principe irrigue désormais l'ensemble de la planification en matière de déchets.

À retenir

• Le PNPD, prévu à l'article L. 541-11 du Code de l'environnement, fixe les objectifs nationaux de prévention des déchets et est établi par le ministre chargé de l'environnement.
• La hiérarchie des modes de traitement (prévention, réemploi, recyclage, valorisation, élimination) constitue le principe directeur issu de la directive 2008/98/CE.
• La loi AGEC du 10 février 2020 a profondément rénové le cadre juridique en renforçant les filières REP, en interdisant progressivement les plastiques à usage unique et en instaurant l'indice de réparabilité.
• La définition juridique du déchet (art. L. 541-1-1 C. env.) repose sur l'intention ou l'obligation de se défaire d'un bien meuble.
• L'objectif national est de ramener la production de DMA à 501 kg/hab/an d'ici 2030.