La participation des collectivités au capital des sociétés de financement et de garantie

Le cadre juridique de la prise de participation

Les collectivités territoriales disposent de la faculté de prendre des participations au capital de certaines catégories de sociétés, dans un objectif de soutien au développement économique local. Ce pouvoir, dérogatoire au principe de spécialité et à l'interdiction traditionnelle faite aux personnes publiques de devenir actionnaires de sociétés commerciales, est strictement encadré par le CGCT.

L'article L. 2253-7 du CGCT autorise les communes, seules ou conjointement avec d'autres collectivités, à participer au capital d'un établissement de crédit ou d'une société de financement constitué sous forme de société anonyme. L'objet de cette entité doit être exclusivement la garantie des concours financiers accordés à des personnes morales de droit privé, et notamment aux entreprises nouvellement créées. Cette condition d'exclusivité de l'objet social est essentielle : la commune ne peut pas investir dans un établissement bancaire généraliste.

La condition de co-investissement privé

Une condition fondamentale distingue ce dispositif d'un simple investissement public : au moins une société commerciale, dont un établissement de crédit ou une société de financement, doit également participer au capital. Cette exigence de co-investissement avec le secteur privé traduit une logique de partenariat public-privé financier et garantit que l'évaluation du risque ne repose pas uniquement sur la collectivité publique.

Cette condition reflète la volonté du législateur d'ancrer l'intervention publique dans une discipline de marché. La présence d'un investisseur privé professionnel (établissement de crédit) constitue une forme de contrôle implicite de la viabilité économique du projet.

Les subventions aux fonds de garantie

Outre la prise de participation capitalistique, l'article L. 2253-7 du CGCT ouvre une seconde voie d'intervention : le versement de subventions pour la constitution de fonds de garantie auprès de l'établissement de crédit ou de la société de financement. Ce mécanisme permet à la commune d'alimenter des réserves destinées à couvrir les sinistres de garantie sans devenir actionnaire.

Cette modalité présente un profil de risque différent de la participation au capital. La subvention est définitivement acquise à l'organisme bénéficiaire et ne confère à la commune ni droit de vote ni droit aux dividendes. En revanche, elle contribue à renforcer les fonds propres de l'organisme de garantie, améliorant ainsi sa capacité d'intervention.

Ce type de soutien s'inscrit dans l'écosystème plus large du financement des PME et TPE, aux côtés de dispositifs nationaux comme ceux de Bpifrance (anciennement OSEO), qui intervient elle-même en garantie de prêts bancaires au profit des petites entreprises.

L'articulation avec les compétences régionales

La loi attribue à la région un rôle de chef de file en matière de développement économique, consacré par la loi NOTRe du 7 août 2015. L'article L. 4211-1 (8°) du CGCT permet aux régions de participer au capital de sociétés de capital-investissement, de sociétés de financement interrégionales ou régionales, de sociétés d'économie mixte et de sociétés ayant pour objet l'accélération du transfert de technologie.

Les communes et leurs groupements ne peuvent intervenir dans ces domaines qu'en complément de la région, ce qui traduit le principe de subsidiarité en matière d'interventionnisme économique local. Cette hiérarchie fonctionnelle signifie qu'une commune ne saurait prendre l'initiative d'une participation au capital d'une société de capital-investissement sans que la région y participe elle-même.

De même, s'agissant des fonds d'investissement de proximité (FIP), l'article L. 4211-1 (11°) du CGCT prévoit que les départements, communes et groupements ne peuvent y participer financièrement qu'en complément de la région. Les FIP, créés par la loi Dutreil du 1er août 2003, sont des fonds communs de placement à risques dont au moins 70 % de l'actif est investi dans des PME régionales.

La notion de complémentarité et ses implications

La règle de complémentarité signifie que l'intervention communale ou départementale est juridiquement subordonnée à celle de la région. En l'absence d'engagement régional, la commune ne peut pas intervenir seule. Cette règle a été renforcée par la loi NOTRe qui a supprimé la clause de compétence générale des départements et des communes en matière économique, tout en confirmant le rôle pilote de la région.

Il convient toutefois de rappeler que le Conseil constitutionnel a jugé que le législateur pouvait confier un rôle de chef de file à une catégorie de collectivités sans méconnaître le principe de libre administration, dès lors que les autres collectivités conservent la possibilité d'exercer leurs compétences propres (CC, décision n° 2014-709 DC du 15 janvier 2015).

À retenir

• Les communes peuvent participer au capital de sociétés de garantie financière sous condition d'un co-investissement avec le secteur privé (art. L. 2253-7 CGCT).
• Elles peuvent aussi subventionner des fonds de garantie sans devenir actionnaires.
• Les participations au capital de sociétés de capital-investissement et de FIP ne sont possibles qu'en complément de la région.
• La loi NOTRe de 2015 a consacré le rôle de chef de file de la région en matière de développement économique.
• La règle de complémentarité subordonne juridiquement l'intervention communale à l'engagement préalable de la région dans ces domaines.