Les garanties d'emprunt des collectivités territoriales au profit du secteur privé

Fondements de la garantie d'emprunt communale

La garantie d'emprunt constitue l'un des outils historiques d'intervention économique des communes. Elle permet à une collectivité de s'engager auprès d'un établissement prêteur à se substituer à un emprunteur défaillant de droit privé. Ce mécanisme, encadré par les articles L. 2252-1 et suivants du CGCT, repose sur une logique de soutien indirect : la commune n'octroie pas directement de fonds, mais facilite l'accès au crédit en offrant sa signature comme sûreté.

Le recours à la garantie d'emprunt s'inscrit dans le cadre plus large de la liberté d'intervention économique des collectivités, consacrée par la loi du 2 mars 1982 et progressivement encadrée par le législateur. Le Conseil d'État a très tôt admis que les communes pouvaient intervenir dans le domaine économique, à condition de justifier d'un intérêt public local (CE, 30 mai 1930, Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers).

Conditions et plafonds prudentiels

Le législateur a entouré la garantie d'emprunt de conditions strictes afin de protéger les finances communales. L'article L. 2252-1 du CGCT impose plusieurs règles prudentielles. Le montant total des annuités d'emprunt garanties par une commune ne peut excéder un pourcentage de ses recettes réelles de fonctionnement. Par ailleurs, les garanties accordées à un même débiteur ne peuvent dépasser un pourcentage du montant total des annuités susceptibles d'être garanties, ce qui impose une règle de division des risques.

Ces plafonds, initialement fixés par la loi du 5 janvier 1988 relative à l'amélioration de la décentralisation, ont pour finalité d'éviter qu'une commune ne se retrouve exposée de manière excessive au risque de défaillance d'un seul opérateur privé. Le juge administratif veille au respect de ces seuils et annule les délibérations qui les méconnaissent.

La délibération accordant la garantie doit être motivée et faire apparaître l'intérêt local qui justifie l'engagement communal. La garantie ne peut être accordée que pour des opérations présentant un lien suffisant avec les compétences ou l'intérêt de la commune.

Le cautionnement, modalité complémentaire

À côté de la garantie d'emprunt stricto sensu, le CGCT prévoit la possibilité pour les communes d'accorder leur cautionnement. Les deux mécanismes se distinguent juridiquement : la garantie d'emprunt est un engagement accessoire lié à un prêt déterminé, tandis que le cautionnement relève du droit commun des sûretés personnelles (articles 2288 et suivants du Code civil). En pratique, les conditions d'octroi et les règles prudentielles sont largement convergentes.

Le Conseil d'État a précisé que l'engagement financier résultant d'une garantie d'emprunt constitue un engagement hors bilan qui doit être retracé dans l'annexe du budget de la collectivité (CE, 26 juillet 2006, Département de l'Essonne). Cette exigence de transparence permet aux élus et aux citoyens de mesurer l'exposition financière réelle de la commune.

Incidences comptables et budgétaires

La mise en jeu d'une garantie d'emprunt entraîne une dépense obligatoire pour la commune. Le préfet peut, sur demande du créancier, inscrire d'office la dépense au budget communal en application des pouvoirs de contrôle budgétaire prévus aux articles L. 1612-15 et suivants du CGCT. La chambre régionale des comptes peut également être saisie en cas de litige sur l'inscription de cette dépense.

Les garanties d'emprunt sont soumises aux règles du droit de l'Union européenne en matière d'aides d'État (articles 107 et 108 du TFUE). Une garantie accordée à des conditions plus favorables que celles du marché peut constituer une aide d'État illégale si elle n'entre pas dans le cadre d'un régime notifié ou exempté. La Commission européenne a développé une doctrine précise sur les garanties publiques dans sa communication de 2008 sur l'application des articles relatifs aux aides d'État aux garanties.

À retenir

• La garantie d'emprunt et le cautionnement sont des outils d'intervention économique indirecte des communes, encadrés par les articles L. 2252-1 et suivants du CGCT.
• Des règles prudentielles de plafonnement et de division des risques protègent les finances communales.
• Les engagements de garantie constituent des engagements hors bilan devant figurer en annexe budgétaire.
• La mise en jeu de la garantie constitue une dépense obligatoire susceptible d'inscription d'office par le préfet.
• Le droit de l'Union européenne sur les aides d'État s'applique aux garanties publiques.