Les plans départementaux d'itinéraires de promenade et de randonnée

Fondements juridiques et contexte historique

La compétence départementale en matière d'itinéraires de promenade et de randonnée trouve son origine dans la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État. Cette compétence a été progressivement consolidée par la loi du 22 juillet 1983 puis codifiée aux articles L. 361-1 et suivants du code de l'environnement (et non du code de la voirie routière, contrairement à une confusion fréquente, les dispositions ayant été recodifiées dans le code de l'environnement).

Le plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée (PDIPR) constitue un instrument de planification par lequel le département recense, organise et protège un réseau de chemins ouverts à la circulation non motorisée du public. Ce plan s'inscrit dans une politique plus large de valorisation des espaces naturels et du patrimoine rural, à la croisée du droit de l'environnement, du droit des collectivités territoriales et du droit domanial.

Élaboration et procédure

L'article L. 361-1 du code de l'environnement confie au département la compétence d'établir le PDIPR, après avis des communes intéressées. Cette consultation des communes constitue une formalité substantielle dont l'omission est susceptible d'entacher d'illégalité la délibération du conseil départemental adoptant le plan. Le plan peut également être élaboré en concertation avec les fédérations de randonnée, notamment la Fédération française de la randonnée pédestre (FFRP), qui joue un rôle historique dans le balisage des sentiers de grande randonnée (GR).

La procédure d'inscription d'un chemin au PDIPR suppose l'identification du statut juridique de chaque tronçon. Les itinéraires inscrits peuvent emprunter des voies publiques (chemins ruraux, voies communales), des chemins d'exploitation relevant du droit privé, ou encore des propriétés privées avec l'accord des propriétaires par voie de convention. Le département peut aussi utiliser le domaine public de l'État, notamment les chemins de halage le long des voies navigables.

Protection juridique des chemins inscrits

L'inscription d'un chemin au PDIPR emporte une conséquence juridique majeure prévue à l'article L. 361-1 du code de l'environnement : toute aliénation d'un chemin rural inscrit au plan, toute suppression ou tout détournement de son usage de chemin est subordonnée à l'obligation, pour la commune, d'offrir un itinéraire de substitution. Cette garantie vise à assurer la pérennité du réseau de randonnée face aux risques de privatisation progressive des chemins ruraux.

Cette protection s'articule avec le régime juridique des chemins ruraux défini aux articles L. 161-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime. Les chemins ruraux, qui appartiennent au domaine privé de la commune, sont affectés à l'usage du public et peuvent faire l'objet d'une procédure de désaffectation. L'inscription au PDIPR renforce leur protection en conditionnant toute suppression à la création d'un itinéraire alternatif.

La jurisprudence du Conseil d'État a précisé la portée de cette protection. Le juge administratif contrôle notamment la réalité et l'équivalence de l'itinéraire de substitution proposé (CE, 20 mars 1996, Commune de Sare). Par ailleurs, le juge vérifie que les communes respectent l'obligation de maintien de la continuité des itinéraires inscrits.

Le plan départemental des itinéraires de randonnée motorisée

L'article L. 361-2 du code de l'environnement prévoit un régime distinct pour les itinéraires de randonnée motorisée. Le département peut établir un plan spécifique dont la création et l'entretien demeurent à sa charge. Ce plan répond à la nécessité de canaliser la circulation des véhicules à moteur dans les espaces naturels, en lien avec les dispositions de la loi n° 91-2 du 3 janvier 1991 relative à la circulation des véhicules terrestres dans les espaces naturels, codifiée aux articles L. 362-1 et suivants du code de l'environnement.

Le principe posé par l'article L. 362-1 est celui de l'interdiction de la circulation des véhicules à moteur en dehors des voies ouvertes à la circulation publique. Le plan départemental des itinéraires de randonnée motorisée permet précisément d'identifier les voies sur lesquelles cette circulation est autorisée, dans le respect de la protection des milieux naturels. Les maires conservent par ailleurs leur pouvoir de police pour réglementer ou interdire la circulation motorisée sur les voies communales et les chemins ruraux (article L. 2213-4 du CGCT).

Articulation avec les autres instruments de planification

Le PDIPR s'articule avec plusieurs autres outils de planification territoriale. Les plans locaux d'urbanisme (PLU) doivent prendre en compte les itinéraires inscrits dans le cadre des emplacements réservés ou des espaces boisés classés traversés. Les schémas de cohérence territoriale (SCoT) peuvent également intégrer des orientations relatives aux continuités piétonnes et cyclables.

Par ailleurs, la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 (loi ALUR) et la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité ont renforcé la notion de continuité écologique, à laquelle les itinéraires de randonnée peuvent contribuer en tant que corridors de découverte de la nature. Les chartes des parcs naturels régionaux intègrent fréquemment le PDIPR dans leur volet relatif à l'accueil du public.

Responsabilité et entretien

La question de la responsabilité en cas d'accident survenu sur un itinéraire inscrit au PDIPR constitue un enjeu contentieux significatif. Le régime applicable varie selon la nature juridique du chemin emprunté. Sur une voie publique, la responsabilité de la collectivité gestionnaire peut être engagée pour défaut d'entretien normal de l'ouvrage public (CE, 20 février 1998, Commune de Saint-Lary-Soulan, s'agissant de la responsabilité pour défaut d'entretien d'un chemin de randonnée). Sur un chemin privé ouvert au public par convention, la responsabilité du propriétaire peut être recherchée sur le fondement des articles 1242 et suivants du code civil, bien que la loi ait cherché à limiter cette responsabilité pour encourager les conventions d'ouverture.

L'article L. 361-1 du code de l'environnement prévoit d'ailleurs que la responsabilité des propriétaires privés ayant autorisé l'inscription d'un chemin leur appartenant ne peut être engagée qu'en cas de faute caractérisée, ce qui constitue un régime protecteur destiné à faciliter l'accès du public aux espaces naturels.

L'entretien des itinéraires inscrits relève en principe de la collectivité propriétaire du chemin (commune pour les chemins ruraux, département pour les chemins départementaux). Le département peut toutefois apporter un soutien financier et technique aux communes pour l'entretien des chemins inscrits au PDIPR.

À retenir

• Le PDIPR est établi par le département après avis des communes et protège les chemins inscrits contre toute suppression sans itinéraire de substitution.
• L'inscription au PDIPR concerne les chemins ouverts à la randonnée non motorisée (article L. 361-1 du code de l'environnement), tandis qu'un plan distinct encadre les itinéraires motorisés (article L. 361-2).
• La circulation des véhicules à moteur dans les espaces naturels est en principe interdite en dehors des voies ouvertes à la circulation publique (article L. 362-1 du code de l'environnement).
• La responsabilité des propriétaires privés ayant consenti à l'ouverture d'un chemin est limitée à la faute caractérisée, afin de favoriser l'accès du public.
• Le PDIPR s'articule avec les documents d'urbanisme (PLU, SCoT) et les politiques de continuité écologique.