Les directives territoriales d'aménagement et de développement durables : instrument de planification stratégique de l'État

Origines et évolution des directives territoriales d'aménagement

La planification territoriale à l'échelle supra-régionale constitue un enjeu majeur pour l'État français depuis les lois de décentralisation. La loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 (dite loi Pasqua) a créé les directives territoriales d'aménagement (DTA), permettant à l'État de fixer des orientations fondamentales en matière d'aménagement sur des territoires présentant des enjeux nationaux. Ces directives s'inscrivaient dans une logique de conciliation entre développement économique, protection de l'environnement et équilibre territorial.

La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (dite loi Grenelle II) a profondément réformé cet instrument en le rebaptisant directive territoriale d'aménagement et de développement durables (DTADD). Ce changement de dénomination n'est pas anodin : il traduit l'intégration de la dimension environnementale et du développement durable au cœur même de la planification territoriale étatique. La DTADD se distingue de l'ancienne DTA sur un point fondamental : elle n'est plus directement opposable aux documents d'urbanisme locaux, rompant ainsi avec la logique de hiérarchie rigide des normes d'urbanisme.

Nature juridique et champ d'application

La DTADD est un document d'urbanisme de planification stratégique qui s'exerce à l'échelle supra-régionale, avec une perspective de moyen et long terme. Conformément aux articles L. 102-1 et suivants du Code de l'urbanisme, elle permet à l'État de préciser ses objectifs et orientations sur des territoires présentant des enjeux nationaux dans des domaines très larges.

Les champs couverts par une DTADD sont particulièrement étendus : urbanisme, logement, transports et déplacements, développement des communications électroniques, développement économique et culturel, espaces publics, commerce, préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, sites et paysages, cohérence des continuités écologiques, amélioration des performances énergétiques et réduction des émissions de gaz à effet de serre. Cette liste, fixée par l'article L. 102-2 du Code de l'urbanisme, témoigne de la vocation transversale de l'instrument.

Il convient de souligner que plusieurs DTA avaient été approuvées avant la réforme de 2010, notamment la DTA des Alpes-Maritimes (décret du 2 décembre 2003), la DTA des Bouches-du-Rhône (décret du 10 mai 2007), la DTA de l'estuaire de la Seine (décret du 10 juillet 2006) et la DTA de l'estuaire de la Loire (décret du 17 juillet 2006). Ces DTA antérieures conservent leur caractère opposable, contrairement aux nouvelles DTADD.

Procédure d'élaboration et d'approbation

L'élaboration de la DTADD relève de la responsabilité exclusive de l'État, ce qui la distingue des schémas de cohérence territoriale (SCoT) ou des plans locaux d'urbanisme (PLU) élaborés par les collectivités. Toutefois, le législateur a prévu un mécanisme d'association des collectivités territoriales et des groupements de communes concernés (article L. 102-4 du Code de l'urbanisme). Cette association, sans être une co-élaboration, garantit la prise en compte des réalités locales.

La procédure comprend une phase de consultation et se conclut par une approbation par décret en Conseil d'État, ce qui confère à la DTADD une autorité juridique particulière. Les dispositions réglementaires de la procédure figurent à l'article R. 102-2 du Code de l'urbanisme.

Le mécanisme du projet d'intérêt général (PIG)

L'absence d'opposabilité directe de la DTADD aux documents d'urbanisme locaux est compensée par un mécanisme indirect mais puissant : la qualification de projet d'intérêt général (PIG). En vertu des articles L. 102-5 et suivants du Code de l'urbanisme, l'État peut qualifier de PIG les mesures nécessaires à la mise en œuvre de la DTADD.

Une fois cette qualification opérée, le préfet notifie aux collectivités territoriales concernées le PIG ainsi que ses incidences sur leurs documents d'urbanisme. Les collectivités sont alors tenues de mettre en compatibilité leurs documents d'urbanisme avec ce PIG, sous peine que le préfet y procède d'office. Ce dispositif permet à l'État de préserver l'effectivité de ses orientations stratégiques tout en respectant formellement la libre administration des collectivités territoriales.

Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser les conditions de qualification d'un PIG, notamment dans sa décision du 30 octobre 1992, Commune de Bourg-Saint-Maurice, rappelant que le projet doit présenter un caractère d'utilité publique suffisant.

Articulation avec les autres documents d'urbanisme

La DTADD s'inscrit dans la hiérarchie complexe des normes d'urbanisme françaises. Contrairement aux anciennes DTA qui s'imposaient directement aux SCoT et aux PLU dans un rapport de conformité, les DTADD n'entretiennent plus de lien d'opposabilité directe avec les documents de rang inférieur. Cette réforme, opérée par la loi Grenelle II, a été perçue par certains auteurs comme un affaiblissement de l'instrument, tandis que d'autres y voient une meilleure conciliation avec le principe de décentralisation.

Les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), créés par la loi NOTRe du 7 août 2015, ont par ailleurs modifié l'architecture de la planification territoriale en confiant aux régions un rôle de chef de file en matière d'aménagement du territoire. La question de l'articulation entre DTADD et SRADDET reste un enjeu juridique, les deux instruments pouvant potentiellement se chevaucher sur certains territoires.

La DTADD dans le contexte de la lutte contre l'artificialisation

La loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (dite loi Climat et Résilience) a fixé un objectif ambitieux de réduction de l'artificialisation des sols, avec un premier palier de réduction de 50 % du rythme d'artificialisation entre 2021 et 2031 et un objectif de zéro artificialisation nette (ZAN) à l'horizon 2050. Cet objectif, qui se décline dans l'ensemble de la hiérarchie des documents d'urbanisme, donne une pertinence renouvelée aux DTADD en tant qu'instrument de cadrage stratégique de l'usage des sols à l'échelle nationale.

La Cour des comptes a relevé en 2020 que 596 000 hectares avaient été artificialisés en France sur une période de dix ans, soulignant l'ampleur du phénomène et la nécessité d'une action coordonnée de l'État et des collectivités. La loi n° 2022-217 du 21 février 2022 (dite loi 3DS) a par la suite apporté des ajustements aux modalités de mise en œuvre de cet objectif.

À retenir

• La DTADD, issue de la loi Grenelle II de 2010, est un document de planification stratégique de l'État qui remplace l'ancienne DTA, avec une perte d'opposabilité directe aux documents d'urbanisme locaux.
• Son champ d'application est très large (urbanisme, logement, transports, environnement, énergie, commerce, etc.) et elle est approuvée par décret en Conseil d'État après association des collectivités.
• L'État peut compenser l'absence d'opposabilité directe en qualifiant de projet d'intérêt général (PIG) les mesures nécessaires à la mise en œuvre de la DTADD, contraignant alors les collectivités à adapter leurs documents d'urbanisme.
• L'articulation avec les SRADDET (loi NOTRe de 2015) et l'objectif de zéro artificialisation nette (loi Climat et Résilience de 2021) renouvellent les enjeux de cet instrument de planification.
• Les anciennes DTA approuvées avant 2010 conservent leur opposabilité, créant un régime juridique à deux vitesses.