Les conventions d'utilité sociale des organismes HLM

Origine et finalité du dispositif

Les conventions d'utilité sociale (CUS) constituent l'instrument principal de contractualisation entre l'État et les organismes d'habitations à loyer modéré (HLM). Introduites par la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion (dite loi MOLLE), elles se sont substituées aux anciennes conventions globales de patrimoine. L'objectif du législateur était de passer d'une logique de simple gestion patrimoniale à une approche stratégique fondée sur des engagements mesurables en matière de politique sociale du logement.

Le fondement juridique principal réside dans l'article L. 445-1 du Code de la construction et de l'habitation (CCH), qui impose à chaque organisme HLM de conclure avec l'État une CUS d'une durée de six ans. Ce caractère obligatoire distingue la CUS d'un simple contrat d'objectifs : il s'agit d'une véritable obligation légale dont le non-respect peut entraîner des sanctions.

Contenu et engagements de la convention

La CUS fixe les engagements de l'organisme HLM sur plusieurs axes stratégiques définis aux articles L. 445-1 à L. 445-4 du CCH. Elle porte notamment sur la politique patrimoniale (construction neuve, réhabilitation, démolition, vente de logements), la politique sociale (accueil des ménages les plus modestes, mixité sociale, accompagnement des locataires), la qualité du service rendu aux locataires et la gestion financière de l'organisme.

Depuis la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (dite loi ELAN), les CUS doivent également intégrer un volet relatif à la politique des loyers, permettant une modulation des loyers au sein du parc en fonction de critères sociaux et territoriaux. Cette disposition vise à renforcer la capacité des organismes à adapter leur offre aux réalités locales du marché et aux besoins des populations.

Les indicateurs de suivi sont définis par le décret n° 2009-1486 du 3 décembre 2009 et actualisés périodiquement. Ils couvrent des domaines tels que le taux de vacance, le taux de rotation, la part des ménages sous plafonds de ressources PLAI, ou encore les délais de remise en location.

Les signataires : un dispositif multi-acteurs

La CUS ne se limite pas à une relation bilatérale entre l'État et l'organisme HLM. Le législateur a organisé un système de co-signature impliquant les collectivités territoriales compétentes en matière d'habitat.

Sont signataires de droit les collectivités et groupements auxquels l'organisme est rattaché : communes compétentes pour l'élaboration du programme local de l'habitat (PLH), établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), la commune de Paris, les établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris, la métropole de Lyon et les départements. Ces collectivités peuvent également être signataires des CUS d'organismes disposant simplement d'un patrimoine sur leur territoire, sans y être rattachés.

Une règle spécifique s'applique aux EPCI reconnus autorité organisatrice de l'habitat (AOH), statut créé par la loi ELAN. Ces EPCI sont signataires de droit des CUS des organismes possédant au moins 5 % des logements du parc social situé dans leur ressort territorial. Ce seuil vise à concentrer l'implication de l'AOH sur les bailleurs ayant une présence significative sur son territoire.

Le rôle de l'autorité organisatrice de l'habitat

La notion d'autorité organisatrice de l'habitat, consacrée par l'article L. 423-1-1 du CCH issu de la loi ELAN, confère aux EPCI compétents un rôle de chef de file en matière de politique locale du logement social. L'AOH dispose d'une capacité d'orientation renforcée sur les conventions d'utilité sociale, puisqu'elle peut fixer des orientations stratégiques que les organismes doivent prendre en compte dans leurs engagements conventionnels.

Ce dispositif s'inscrit dans le mouvement plus large de décentralisation de la politique du logement, qui a vu les intercommunalités monter en puissance depuis la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, puis la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (dite loi ALUR).

Sanctions et contrôle

L'article L. 445-1 du CCH prévoit qu'en cas de manquement grave d'un organisme à ses engagements conventionnels, l'État peut prononcer des sanctions financières. L'Agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS), créée par l'ordonnance n° 2014-159 du 20 février 2014, est chargée du contrôle du respect des engagements pris dans le cadre des CUS. Elle peut formuler des recommandations et signaler les manquements au ministre chargé du logement.

Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser le cadre juridique applicable aux relations entre l'État et les organismes HLM, notamment en matière de tutelle et de contrôle (CE, 3 novembre 1997, Société HLM « Le toit familial »). La jurisprudence administrative veille à ce que les pouvoirs de sanction respectent les principes du contradictoire et de proportionnalité.

Articulation avec les autres outils de programmation

La CUS s'inscrit dans un écosystème d'instruments de planification et de programmation en matière de logement. Elle doit être compatible avec le programme local de l'habitat (PLH) prévu aux articles L. 302-1 et suivants du CCH, qui fixe les objectifs de production et de réhabilitation de logements sociaux à l'échelle intercommunale. Elle doit également tenir compte du plan départemental d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD) et, le cas échéant, des orientations du schéma régional de l'habitat dans les régions qui en sont dotées.

Cette articulation vise à garantir la cohérence entre les engagements individuels de chaque organisme et les objectifs collectifs des politiques publiques du logement, dans le respect du principe de libre administration des collectivités territoriales (article 72 de la Constitution).

À retenir

• Les CUS sont obligatoires pour tous les organismes HLM, d'une durée de six ans, et fondées sur l'article L. 445-1 du CCH.
• Elles englobent des engagements en matière de politique patrimoniale, sociale, de qualité de service et, depuis la loi ELAN, de politique des loyers.
• Les collectivités compétentes en matière d'habitat (communes, EPCI, métropole de Lyon, départements) sont co-signataires selon des règles de rattachement ou de présence patrimoniale.
• Les EPCI reconnus autorité organisatrice de l'habitat sont signataires de droit dès lors que l'organisme détient au moins 5 % du parc social local.
• L'ANCOLS assure le contrôle du respect des engagements, et l'État peut prononcer des sanctions financières en cas de manquement.