Les contrats de plan État-région : instrument de la planification territoriale

Origine et fondements juridiques

Les contrats de plan État-région (CPER) trouvent leur origine dans la loi n° 82-653 du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification, qui a institué le principe d'une contractualisation entre l'État et les régions pour la mise en œuvre du Plan national. Ce dispositif s'inscrit dans le mouvement de décentralisation initié par les lois Defferre de 1982-1983, qui a profondément reconfiguré les rapports entre l'État et les collectivités territoriales. Le mécanisme repose sur l'idée que l'aménagement du territoire ne peut être conduit unilatéralement par l'État central, mais requiert une convergence des volontés et des financements entre les différents niveaux de gouvernance.

Le fondement législatif actuel des CPER figure aux articles L. 1111-1 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT) ainsi que dans la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (loi Pasqua), modifiée par la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire (loi Voynet). Ces textes confirment que la politique d'aménagement du territoire est déterminée au niveau national par l'État, après consultation des collectivités territoriales et de leurs groupements.

Nature juridique du CPER

La qualification juridique des CPER a suscité d'importants débats doctrinaux. Le Conseil d'État a précisé leur nature dans un avis du 18 novembre 1993, considérant qu'ils ne constituent pas des contrats administratifs au sens classique du terme mais créent néanmoins des obligations réciproques entre les parties signataires. La loi du 29 juillet 1982 prévoit en son article 11 que les contrats de plan engagent leurs signataires. Toutefois, le non-respect des engagements financiers par l'une des parties ne peut donner lieu qu'à une résiliation du contrat et non à une exécution forcée, ce qui distingue ces contrats des contrats administratifs ordinaires.

Le Conseil d'État a confirmé cette analyse dans sa décision CE, Assemblée, 8 janvier 1988, Ministre chargé du Plan et de l'Aménagement du territoire c/ Communauté urbaine de Strasbourg, en jugeant que les stipulations d'un contrat de plan n'ont pas, par elles-mêmes, pour effet de créer des droits au profit des tiers. Cette position a été réaffirmée par la jurisprudence ultérieure, qui considère que les CPER relèvent d'une catégorie sui generis, à mi-chemin entre l'engagement politique et l'obligation juridique contraignante.

Les différentes générations de CPER

Depuis leur création, les CPER ont connu plusieurs générations successives, chacune reflétant les priorités de la politique d'aménagement du territoire de l'époque. La première génération (1984-1988) portait principalement sur les infrastructures de transport et l'enseignement supérieur. Les générations suivantes ont progressivement élargi leur champ d'intervention.

La sixième génération (2015-2020), prolongée jusqu'en 2022 en raison de la crise sanitaire, s'articulait autour de six volets thématiques : mobilité multimodale, enseignement supérieur et recherche, transition écologique et énergétique, numérique, innovation et filières d'avenir, volet territorial. La septième génération (2021-2027), dénommée contrats de plan État-région 2021-2027, a été recentrée et alignée sur la programmation des fonds européens. Elle met l'accent sur la transition écologique, le développement économique, la cohésion territoriale et les mobilités du quotidien.

Procédure d'élaboration et gouvernance

L'élaboration d'un CPER suit un processus de négociation entre le préfet de région, représentant de l'État, et le président du conseil régional. Le Premier ministre adresse aux préfets de région un mandat de négociation fixant les priorités nationales et les enveloppes financières. La région élabore parallèlement ses propres orientations stratégiques, souvent formalisées dans un schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), institué par la loi NOTRe du 7 août 2015.

Le suivi de l'exécution des CPER est assuré par un comité de suivi coprésidé par le préfet de région et le président du conseil régional. Un bilan annuel est présenté et une évaluation à mi-parcours permet d'ajuster les programmations. Le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), devenu l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) depuis la loi n° 2019-753 du 22 juillet 2019, assure la coordination nationale du dispositif.

Les contrats de plan interrégionaux (CPIER)

Aux côtés des CPER, il existe des contrats de plan interrégionaux État-régions (CPIER) qui permettent de traiter des enjeux dépassant les frontières administratives régionales. Ces contrats concernent principalement deux types de territoires : les bassins fluviaux (Loire, Rhône, Seine, Garonne, Meuse) et les massifs montagneux (Alpes, Pyrénées, Massif central, Jura, Vosges).

Les CPIER répondent à la nécessité d'assurer une cohérence interrégionale dans la mise en œuvre des politiques publiques portant sur des espaces géographiques qui transcendent les périmètres régionaux. Ils traitent d'enjeux spécifiques tels que la prévention des inondations, la gestion intégrée des ressources en eau, la protection de la biodiversité ou encore la coexistence avec les grands prédateurs (loup, ours, lynx) dans les massifs montagneux. Le cadre juridique des politiques de massif repose notamment sur la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne (loi Montagne), modifiée par la loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 (loi Montagne II).

Articulation avec les autres instruments de planification

Les CPER s'articulent avec plusieurs autres instruments de planification et de contractualisation territoriale. Au niveau européen, ils sont coordonnés avec la politique de cohésion de l'Union européenne et les fonds structurels (FEDER, FSE+, FEADER). Au niveau infrarégional, les CPER se déclinent à travers des contrats territoriaux ou contrats de ruralité qui associent les intercommunalités et les pays.

La loi MAPTAM du 27 janvier 2014 et la loi NOTRe du 7 août 2015 ont renforcé le rôle de la région comme chef de file en matière d'aménagement du territoire, ce qui a conforté la pertinence du niveau régional comme échelon de contractualisation avec l'État. Le CPER constitue ainsi l'instrument privilégié de la planification concertée entre l'État et les régions, traduisant le passage d'un aménagement du territoire dirigiste à une gouvernance partenariale et négociée.

À retenir

• Les CPER, créés par la loi du 29 juillet 1982, organisent la convergence des financements de l'État et des régions autour de projets structurants d'aménagement du territoire.
• Leur nature juridique est hybride : ils créent des obligations réciproques sans constituer des contrats administratifs classiques, et les tiers ne peuvent s'en prévaloir directement.
• Les CPIER complètent le dispositif en permettant une approche interrégionale pour les bassins fluviaux et les massifs montagneux.
• La septième génération de CPER (2021-2027) est alignée sur la programmation européenne et met l'accent sur la transition écologique et la cohésion territoriale.
• L'ANCT assure désormais la coordination nationale du dispositif, succédant au CGET depuis 2019.