Les centres communaux et intercommunaux d'action sociale : organisation, missions et enjeux

Fondements historiques et juridiques de l'action sociale communale

L'action sociale de proximité exercée par les communes trouve ses racines dans les bureaux de bienfaisance créés par la loi du 7 frimaire an V (27 novembre 1796). Ces organismes, destinés à distribuer des secours aux indigents, ont traversé plus d'un siècle et demi avant d'être transformés en bureaux d'aide sociale par le décret du 29 novembre 1953. C'est la loi n° 86-17 du 6 janvier 1986 relative à l'action sociale et aux familles qui leur a donné leur dénomination actuelle de centres communaux d'action sociale (CCAS). Cette évolution terminologique traduit un changement de philosophie : on passe d'une logique caritative de bienfaisance à une logique de droits sociaux et de développement social territorial.

Le CCAS est un établissement public administratif communal, doté de la personnalité juridique et de l'autonomie financière. Il est rattaché à la commune dont le maire préside de droit le conseil d'administration. Ce statut d'établissement public a été confirmé par la jurisprudence administrative, qui en tire des conséquences en matière de responsabilité et de capacité à agir en justice (CE, 28 juillet 1995, Commune de Villeneuve-d'Ascq).

Seuil de création et régime d'obligation

La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe) et surtout la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique ont profondément modifié le régime d'obligation de création des CCAS. Désormais, le seuil de 1 500 habitants constitue la ligne de partage :

• Dans les communes de 1 500 habitants et plus, la création d'un CCAS demeure obligatoire.
• Dans les communes de moins de 1 500 habitants, le CCAS est facultatif. Le conseil municipal peut décider de dissoudre le CCAS existant ou de ne pas en créer. Dans ce cas, le conseil municipal exerce directement les attributions qui relèveraient du CCAS.

Cette réforme visait à alléger les charges de gestion des petites communes tout en préservant l'effectivité de l'action sociale de proximité. Le transfert de la compétence sociale à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) reste possible dans les deux hypothèses, aboutissant alors à la création d'un centre intercommunal d'action sociale (CIAS).

Gouvernance et composition du conseil d'administration

Le conseil d'administration du CCAS est présidé par le maire (article L. 123-6 du code de l'action sociale et des familles, CASF). Il comprend en nombre égal des membres élus par le conseil municipal en son sein et des membres nommés par le maire parmi les personnes participant à des actions de prévention, d'animation ou de développement social. Parmi ces membres nommés doivent figurer un représentant des associations familiales et un représentant des associations de personnes handicapées.

Cette composition paritaire entre élus et personnalités qualifiées traduit la volonté du législateur d'associer la société civile à la gouvernance de l'action sociale locale. Le vice-président est élu par le conseil d'administration en son sein. Le mandat des membres nommés est aligné sur celui du conseil municipal.

Missions légales et champ d'intervention

L'article L. 123-5 du code de l'action sociale et des familles confie au CCAS une mission générale d'animation de la prévention et du développement social dans la commune. Cette mission s'articule autour de plusieurs axes.

Le CCAS procède à une analyse des besoins sociaux (ABS) de la population communale. Cette obligation, prévue par l'article R. 123-1 du CASF, impose la réalisation d'une étude annuelle présentée au conseil d'administration. L'ABS constitue un outil stratégique de diagnostic territorial qui permet d'orienter les politiques sociales locales.

Le CCAS instruit les demandes d'aide sociale et les transmet aux autorités compétentes lorsque la décision relève d'un autre niveau (département pour l'aide sociale légale, État pour certaines prestations). Il peut accorder des aides sociales facultatives, sous forme de secours financiers, de chèques d'accompagnement personnalisé ou de prestations en nature. Ces aides peuvent être remboursables ou non remboursables, selon les délibérations du conseil d'administration.

Le CCAS est également habilité à créer et gérer des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS) relevant du champ défini par l'article L. 312-1 du CASF. Ces structures peuvent intervenir dans des domaines variés : aide sociale à l'enfance, accompagnement des personnes en situation de handicap, prise en charge des personnes âgées (EHPAD, services d'aide à domicile), lutte contre la précarité (centres d'hébergement), accueil des demandeurs d'asile.

Action sociale facultative et domiciliation

Au-delà de ses missions légales, le CCAS développe une action sociale facultative qui constitue souvent le cœur visible de son activité pour les administrés. Cela inclut les secours d'urgence aux familles en difficulté, les colis alimentaires, les aides aux impayés d'énergie, les chèques services ou encore les actions en faveur de l'insertion professionnelle.

Le CCAS assure par ailleurs un rôle essentiel de domiciliation des personnes sans domicile stable, en application de l'article L. 264-1 du CASF. La domiciliation permet à ces personnes d'accéder à leurs droits civils, civiques et sociaux. Le Conseil d'État a rappelé que le refus de domiciliation par un CCAS devait être motivé et pouvait faire l'objet d'un recours (CE, 17 juin 2015, n° 370085).

Le CCAS tient également un fichier des personnes bénéficiant d'une intervention sociale, en particulier les personnes âgées et les personnes en situation de handicap, afin de faciliter l'action coordonnée des services sociaux et sanitaires.

Le centre intercommunal d'action sociale (CIAS)

Lorsqu'un EPCI exerce la compétence d'action sociale d'intérêt communautaire, il peut créer un CIAS qui se substitue aux CCAS des communes membres pour les compétences transférées. Le CIAS obéit au même régime juridique que le CCAS, sous réserve des adaptations liées à l'échelle intercommunale.

Le transfert de compétence au CIAS peut être total ou partiel. En cas de transfert partiel, le CCAS subsiste pour les missions non transférées. La création d'un CIAS présente l'avantage de la mutualisation des moyens et de l'harmonisation des prestations sur le territoire intercommunal, mais elle peut susciter des craintes quant à la perte de proximité avec les habitants.

Financement et budget

Le CCAS dispose d'un budget propre, annexé à celui de la commune. Ses recettes proviennent principalement de la subvention communale, de recettes propres (produits des établissements gérés, participations des usagers), de subventions d'autres collectivités ou organismes, et de dons et legs. Le CCAS peut aussi percevoir une quote-part de la taxe communale sur les jeux automatiques dans les casinos.

Le budget du CCAS est soumis aux mêmes règles de présentation et d'exécution que celui des communes. Les comptes sont contrôlés par le comptable public et soumis au contrôle de légalité du préfet.

À retenir

• Le CCAS est un établissement public administratif obligatoire dans les communes de 1 500 habitants et plus, facultatif en dessous de ce seuil depuis la loi du 27 décembre 2019.
• Sa mission centrale est l'animation de la prévention et du développement social dans la commune, incluant l'analyse des besoins sociaux, l'instruction des demandes d'aide et la gestion d'établissements sociaux et médico-sociaux.
• Le conseil d'administration est présidé par le maire et composé paritairement d'élus municipaux et de personnalités qualifiées.
• Le CCAS peut accorder des aides facultatives (remboursables ou non) et assure la domiciliation des personnes sans domicile stable.
• La compétence sociale peut être transférée à l'EPCI avec création d'un CIAS, permettant la mutualisation à l'échelle intercommunale.