Le service public de l'archéologie préventive : fondements et organisation

Genèse et fondements juridiques

L'archéologie préventive constitue une composante essentielle de la politique de protection du patrimoine culturel. Elle vise à assurer la détection, la conservation et l'étude scientifique des éléments du patrimoine archéologique susceptibles d'être affectés par des travaux d'aménagement. Le législateur a consacré cette mission par la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001, profondément remaniée par la loi n° 2003-707 du 1er août 2003, qui ont posé les bases du régime actuel codifié aux articles L. 521-1 à L. 524-16 du Code du patrimoine.

Le principe fondateur repose sur l'idée que le patrimoine archéologique constitue un bien commun de la Nation dont la protection relève de l'intérêt général. L'article L. 521-1 du Code du patrimoine dispose que le patrimoine archéologique comprend tous les vestiges, biens et traces de l'existence humaine présentant un intérêt pour l'histoire, la civilisation ou la culture. Ce patrimoine fait partie intégrante du domaine public mobilier ou immobilier selon sa nature.

La Convention européenne pour la protection du patrimoine archéologique, dite Convention de La Valette (1992), ratifiée par la France, a largement inspiré cette législation en imposant aux États signataires d'intégrer la dimension archéologique dans les politiques d'aménagement du territoire.

Le rôle de l'État : prescription et contrôle scientifique

L'État exerce une compétence exclusive en matière de prescription des opérations d'archéologie préventive. Conformément à l'article L. 522-1 du Code du patrimoine, il veille à la cohérence et au bon fonctionnement du service public dans ses dimensions scientifique, économique et financière. Cette mission est confiée aux services régionaux de l'archéologie (SRA), placés au sein des directions régionales des affaires culturelles (DRAC).

Le préfet de région est l'autorité compétente pour prescrire les diagnostics et les fouilles d'archéologie préventive. Sa décision intervient après examen des dossiers d'aménagement transmis par les services instructeurs (urbanisme, équipement). Il peut prescrire un diagnostic archéologique, une fouille, ou constater l'absence de prescription, dans un délai encadré par les textes réglementaires.

Le contrôle scientifique des opérations est exercé par l'État tout au long de leur déroulement. Les résultats des fouilles font l'objet d'un rapport remis à l'État, qui en assure la diffusion auprès de la communauté scientifique. Le Conseil national de la recherche archéologique (CNRA) et les commissions territoriales de la recherche archéologique (CTRA) participent à l'évaluation scientifique des opérations.

Les opérateurs de l'archéologie préventive

La réalisation des opérations d'archéologie préventive repose sur un système ouvert à plusieurs catégories d'opérateurs.

L'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP), établissement public à caractère administratif créé par la loi de 2001, constitue l'opérateur national de référence. Il est placé sous la double tutelle du ministère de la Culture et du ministère de la Recherche. L'INRAP assure les diagnostics prescrits par l'État sur l'ensemble du territoire national et réalise des fouilles en concurrence avec d'autres opérateurs.

Depuis la réforme de 2003, les collectivités territoriales peuvent créer des services archéologiques agréés pour réaliser des opérations de diagnostic et de fouille sur leur territoire. Cet agrément est délivré par l'État après vérification des moyens scientifiques, techniques et financiers du service. De nombreux départements et communes se sont dotés de tels services, à l'instar du département du Val-de-Marne ou de la ville de Chartres.

Des opérateurs privés agréés peuvent également intervenir pour la réalisation des fouilles. L'agrément, prévu à l'article L. 523-8 du Code du patrimoine, est délivré par le ministère de la Culture pour une durée de cinq ans renouvelable. L'ouverture à la concurrence des fouilles a suscité un important contentieux, le Conseil d'État ayant confirmé la légalité du dispositif (CE, 7 octobre 2015, Syndicat national des archéologues de l'État et des collectivités territoriales).

Diagnostics et fouilles : deux phases distinctes

L'archéologie préventive s'organise en deux phases successives et juridiquement autonomes.

Le diagnostic constitue la première étape. Il vise à détecter la présence éventuelle de vestiges archéologiques sur l'emprise d'un projet d'aménagement et à en évaluer l'intérêt scientifique. Le diagnostic est réalisé exclusivement par l'INRAP ou par un service archéologique de collectivité territoriale agréé. Sa durée et ses modalités sont définies par une convention conclue entre l'opérateur et l'aménageur.

La fouille intervient lorsque le diagnostic a révélé la présence de vestiges dont la conservation in situ n'est pas possible. Elle consiste en l'étude exhaustive du site et la collecte des données scientifiques avant sa destruction par les travaux d'aménagement. Contrairement au diagnostic, la fouille est ouverte à la concurrence entre les différents opérateurs agréés. L'aménageur choisit librement son opérateur et conclut avec lui un contrat de droit privé, dont les stipulations doivent respecter un cahier des charges scientifique établi par l'État.

Le financement : la redevance d'archéologie préventive

Le financement de l'archéologie préventive repose sur un mécanisme dual.

La redevance d'archéologie préventive (RAP), prévue aux articles L. 524-2 et suivants du Code du patrimoine, est due par les personnes projetant d'exécuter des travaux affectant le sous-sol. Son fait générateur est lié à la délivrance des autorisations d'urbanisme ou aux déclarations préalables. Son assiette est calculée en fonction de la superficie du terrain d'assiette des travaux, selon un taux fixé par arrêté. Les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale et les aménageurs privés y sont assujettis.

Certaines exonérations sont prévues, notamment pour les constructions de logements sociaux réalisées par les organismes HLM, les constructions de locaux agricoles, ou encore les travaux réalisés sur des terrains d'une superficie inférieure à un seuil fixé réglementairement.

Le coût des fouilles est, quant à lui, directement supporté par l'aménageur. Ce principe du financement par l'aménageur a été validé par le Conseil constitutionnel, qui a estimé qu'il ne portait pas une atteinte disproportionnée au droit de propriété ni à la liberté d'entreprendre (CC, décision n° 2000-439 DC du 16 janvier 2001). Le Conseil d'État a également jugé que la mise à la charge de l'aménageur du coût des fouilles ne constituait pas une charge spéciale et exorbitante méconnaissant le principe d'égalité devant les charges publiques (CE, Ass., 6 juillet 2016, Commune de Roquebrune-Cap-Martin).

La place des collectivités territoriales

Les collectivités territoriales occupent une place croissante dans le dispositif d'archéologie préventive. Au-delà de la création de services agréés, elles interviennent à plusieurs titres.

En tant qu'aménageurs, les collectivités sont soumises aux mêmes obligations que les opérateurs privés. Elles doivent financer les diagnostics via la RAP et supporter le coût des fouilles prescrites sur leurs projets d'aménagement. Le Fonds national pour l'archéologie préventive (FNAP), alimenté par une fraction de la RAP, permet de subventionner les fouilles dont le coût est disproportionné par rapport au projet, notamment pour les collectivités de petite taille.

Les départements disposent d'une compétence particulière en la matière. L'article L. 522-8 du Code du patrimoine prévoit que les départements peuvent créer des services archéologiques et conclure des conventions avec l'État pour la réalisation des diagnostics sur leur territoire. Plusieurs départements ont développé des services particulièrement actifs.

Les communes et intercommunalités peuvent également se doter de services archéologiques agréés. La loi NOTRe du 7 août 2015 n'a pas modifié la répartition des compétences en matière d'archéologie préventive, qui demeure une compétence de l'État, mais les transferts de compétences en matière d'aménagement ont des incidences indirectes sur les obligations archéologiques des collectivités.

Contentieux et enjeux contemporains

L'archéologie préventive génère un contentieux spécifique, essentiellement lié aux délais d'intervention et au coût des opérations.

Le juge administratif exerce un contrôle sur les prescriptions archéologiques. Il vérifie que le préfet de région n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation dans la prescription d'un diagnostic ou d'une fouille (CE, 30 mars 2005, Commune de Berck-sur-Mer). Les tribunaux ont également été saisis de litiges relatifs aux délais d'exécution des diagnostics, qui peuvent retarder significativement les projets d'aménagement.

Le contentieux contractuel lié aux marchés de fouilles relève du juge judiciaire lorsque le contrat est conclu entre un aménageur privé et un opérateur, et du juge administratif lorsqu'il constitue un marché public. La question de la qualification juridique de ces contrats a donné lieu à des décisions importantes du Tribunal des conflits.

Parmi les enjeux contemporains, la numérisation des données archéologiques et la constitution de bases de données interopérables représentent un défi majeur. La question de la propriété des vestiges mobiliers découverts lors des fouilles a été clarifiée par la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, qui a instauré une présomption de propriété publique pour les biens archéologiques mobiliers mis au jour à compter de son entrée en vigueur.

À retenir

• L'archéologie préventive est un service public dont l'État assure la prescription et le contrôle scientifique, tandis que la réalisation des opérations est ouverte à l'INRAP, aux collectivités agréées et aux opérateurs privés.
• Le système distingue deux phases : le diagnostic (monopole INRAP/collectivités) et la fouille (ouverte à la concurrence), financées respectivement par la RAP et par l'aménageur.
• Les collectivités territoriales sont à la fois assujetties aux obligations d'archéologie préventive en tant qu'aménageurs et habilitées à créer des services archéologiques agréés.
• Le financement par l'aménageur a été jugé conforme à la Constitution (CC, 16 janvier 2001) et ne constitue pas une charge exorbitante au regard du principe d'égalité.
• La loi du 7 juillet 2016 a instauré une présomption de propriété publique sur les biens archéologiques mobiliers découverts lors de fouilles.