Le régime juridique des musées territoriaux en France

Le cadre législatif des musées en France

La politique muséale française repose sur un socle législatif structuré principalement par la loi n° 2002-5 du 4 janvier 2002 relative aux musées de France, codifiée aux articles L. 410-1 et suivants du Code du patrimoine. Cette loi a créé l'appellation "musée de France", qui se substitue aux anciennes catégories de musées classés et contrôlés issues de l'ordonnance du 13 juillet 1945. L'appellation peut être attribuée à tout musée, quelle que soit la personne publique ou privée qui en est propriétaire, dès lors qu'il remplit les missions définies par la loi.

L'article L. 410-1 du Code du patrimoine définit la notion de musée comme toute collection permanente composée de biens dont le programme scientifique et culturel est élaboré en vue de la connaissance, de l'éducation et du plaisir du public. Les missions des musées de France sont précisées à l'article L. 441-2 : conserver, restaurer, étudier et enrichir leurs collections, les rendre accessibles au public le plus large, concevoir et mettre en œuvre des actions d'éducation et de diffusion, contribuer aux progrès de la connaissance et de la recherche.

La répartition des compétences entre collectivités territoriales

L'article L. 410-2 du Code du patrimoine pose le principe selon lequel les musées des collectivités territoriales sont organisés et financés par la collectivité dont ils relèvent. Ce principe s'inscrit dans la logique de libre administration des collectivités territoriales consacrée par l'article 72 de la Constitution. Chaque niveau de collectivité (commune, département, région) peut ainsi créer et gérer un musée.

Historiquement, les musées territoriaux sont majoritairement communaux. Les communes gèrent environ 1 100 musées de France sur les quelque 1 220 que compte le réseau. Les régions et les départements disposent d'un nombre plus réduit d'établissements, mais jouent un rôle croissant dans le financement et la coordination des politiques muséales sur leur territoire. La loi NOTRe du 7 août 2015 a renforcé le rôle des régions en matière d'aménagement culturel du territoire, sans toutefois leur attribuer de compétence exclusive en matière muséale.

La gestion des musées territoriaux peut être assurée en régie directe ou déléguée à un établissement public (EPCC, établissement public de coopération culturelle, créé par la loi du 4 janvier 2002), voire confiée à une association ou une société par le biais d'une délégation de service public. Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser les conditions dans lesquelles une collectivité peut confier la gestion d'un musée à un tiers (CE, 6 avril 2007, Commune d'Aix-en-Provence, n° 284736), en rappelant que la qualification de service public culturel dépend de l'intention de la collectivité et du contrôle qu'elle exerce.

Le statut des collections et le principe d'inaliénabilité

Les collections des musées de France appartenant à des personnes publiques font partie du domaine public mobilier et sont, à ce titre, inaliénables, imprescriptibles et insaisissables (article L. 451-5 du Code du patrimoine). Ce principe fondamental interdit toute cession des œuvres, sauf procédure de déclassement prévue par la loi.

La question du déclassement a fait l'objet de débats importants. Le rapport Rigaud de 2008 avait proposé d'assouplir les règles d'inaliénabilité pour permettre aux musées de céder certaines œuvres redondantes afin de financer de nouvelles acquisitions (deaccessioning), à l'image de la pratique anglo-saxonne. Cette proposition n'a pas été retenue par le législateur français, qui reste attaché au principe d'inaliénabilité.

Le Conseil d'État a confirmé la portée de ce principe dans son avis du 10 juin 2010 relatif aux restes humains conservés dans les collections publiques, à propos de la restitution des têtes maories à la Nouvelle-Zélande. Le législateur est finalement intervenu par la loi du 18 mai 2010 pour autoriser cette restitution spécifique, confirmant que seule la loi peut déroger au principe d'inaliénabilité.

Le contrôle scientifique et technique de l'État

Même lorsqu'un musée relève d'une collectivité territoriale, l'État conserve un rôle de contrôle scientifique et technique sur les collections portant l'appellation "musée de France" (article L. 442-11 du Code du patrimoine). Ce contrôle porte sur l'inventaire, la conservation, la restauration et la présentation des collections. Il est exercé par la Direction générale des patrimoines et de l'architecture (ancienne Direction des musées de France).

Ce contrôle se manifeste notamment par l'obligation pour les musées de France de tenir un inventaire de leurs collections selon des normes fixées par arrêté ministériel, et de soumettre à l'avis de commissions scientifiques (commission scientifique régionale ou commission scientifique nationale) les projets de restauration et d'acquisition. L'État peut également apporter un soutien financier aux musées territoriaux par le biais du Fonds régional d'acquisition des musées (FRAM), cofinancé par l'État et la région.

Le personnel scientifique des musées territoriaux

La loi du 4 janvier 2002 impose que la direction des musées de France soit confiée à des professionnels qualifiés. Pour les musées des collectivités territoriales, il s'agit principalement des conservateurs territoriaux du patrimoine et des attachés territoriaux de conservation du patrimoine, cadres d'emplois de la fonction publique territoriale régis par les décrets du 2 septembre 1991.

Le Conseil d'État a eu l'occasion de se prononcer sur le statut du personnel des musées territoriaux, notamment en ce qui concerne la responsabilité du conservateur dans la gestion scientifique des collections (CE, 29 octobre 2012, n° 341173). La qualification scientifique du personnel constitue une condition essentielle pour l'obtention et le maintien de l'appellation "musée de France".

La gratuité et l'accessibilité des musées

La question de la gratuité des musées fait l'objet de débats récurrents. Si les musées nationaux ont instauré la gratuité pour les moins de 26 ans résidents de l'UE et pour tous le premier dimanche du mois, les musées territoriaux sont libres de fixer leur politique tarifaire. Certaines collectivités, comme la Ville de Paris, ont fait le choix de la gratuité permanente des collections de leurs musées municipaux depuis 2001.

Le Conseil constitutionnel a reconnu que le principe d'égal accès à la culture, qui découle du préambule de la Constitution de 1946 (alinéa 13), n'impose pas la gratuité totale mais exige que les tarifs ne constituent pas un obstacle disproportionné à l'accès aux collections publiques (CC, décision n° 2000-441 DC du 28 décembre 2000 sur la loi de finances rectificative).

À retenir

• L'appellation "musée de France" (loi du 4 janvier 2002, codifiée au Code du patrimoine) s'applique à tout musée remplissant les missions légales, qu'il soit national, territorial ou privé.
• Les musées territoriaux sont organisés et financés par la collectivité dont ils relèvent (article L. 410-2 du Code du patrimoine), dans le respect de la libre administration.
• Les collections des musées de France relevant de personnes publiques sont inaliénables, imprescriptibles et insaisissables, et seule la loi peut y déroger.
• L'État exerce un contrôle scientifique et technique permanent sur les collections des musées de France, même territoriaux.
• La gestion peut être assurée en régie, par un EPCC ou par délégation de service public, sous réserve du respect des obligations liées à l'appellation.