Le régime juridique des itinéraires de promenade et de randonnée

Fondements législatifs et historiques

La politique des itinéraires de promenade et de randonnée (IPR) trouve son origine dans la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État. Ce dispositif a été consolidé par la loi du 22 juillet 1983 puis repris dans le Code de l'environnement aux articles L. 361-1 et suivants. L'objectif du législateur était double : favoriser la découverte des espaces naturels et ruraux tout en encadrant juridiquement l'utilisation de chemins souvent anciens et dont le statut pouvait prêter à confusion.

Le plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée (PDIPR) constitue l'instrument central de cette politique. Établi par le département après avis des communes intéressées et de la commission départementale des espaces, sites et itinéraires (CDESI), il recense l'ensemble des chemins ouverts à la randonnée pédestre, équestre ou cycliste. L'article L. 361-1 du Code de l'environnement confie au département la compétence pour établir ce plan, qui peut emprunter des voies communales, des chemins ruraux, des chemins relevant du domaine du département, des chemins de halage et de marchepied, ainsi que des chemins et sentiers appartenant à l'État ou à des personnes privées, sous réserve de conventions passées avec les propriétaires.

Nature juridique des chemins concernés

Les itinéraires inscrits au PDIPR peuvent emprunter des voies de nature juridique très diverse. Les chemins ruraux, définis à l'article L. 161-1 du Code rural et de la pêche maritime, appartiennent au domaine privé de la commune et sont affectés à l'usage du public. Leur caractère public résulte de l'usage, ce qui les distingue des voies communales classées dans le domaine public. Le Conseil d'État a précisé que l'inscription d'un chemin rural au PDIPR ne modifie pas sa nature juridique (CE, 20 mars 1996, Commune de Pelvoux).

Les sentiers et chemins privés peuvent être intégrés au plan par voie de convention entre le département ou la commune et le propriétaire. L'article L. 361-1 du Code de l'environnement prévoit que ces conventions déterminent les conditions d'utilisation des chemins et les obligations respectives des parties, notamment en matière d'entretien et de responsabilité.

Les chemins de halage et de marchepied, relevant du domaine public fluvial, peuvent également être inscrits au PDIPR. La servitude de marchepied, codifiée à l'article L. 2131-2 du Code général de la propriété des personnes publiques (CG3P), permet le passage des piétons le long des cours d'eau domaniaux.

Pouvoir de police du maire et réglementation des itinéraires

Le maire dispose d'un pouvoir de police générale, fondé sur l'article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales (CGCT), qui lui permet de réglementer les conditions d'utilisation des itinéraires de promenade et de randonnée sur le territoire de sa commune. Ce pouvoir s'exerce dans le cadre classique de la police administrative, c'est-à-dire pour assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques.

Le maire peut ainsi interdire temporairement l'accès à un itinéraire en cas de danger (risque d'éboulement, inondation, travaux forestiers) ou réglementer les usages pour éviter les conflits entre piétons, cavaliers et cyclistes. Le juge administratif contrôle la proportionnalité de ces mesures de police au regard des circonstances locales, conformément à la jurisprudence classique issue de l'arrêt CE, 19 mai 1933, Benjamin.

La police spéciale des chemins ruraux complète ce dispositif. L'article D. 161-14 du Code rural et de la pêche maritime permet au maire de prendre des arrêtés pour assurer la conservation et la police des chemins ruraux. Le juge administratif a confirmé que le maire peut interdire la circulation de certains véhicules sur les chemins ruraux inscrits au PDIPR pour préserver leur intégrité (CAA Lyon, 12 octobre 2004, Commune de Saint-Martin-de-Belleville).

Protection des itinéraires inscrits au plan départemental

L'inscription d'un chemin au PDIPR entraîne des conséquences juridiques significatives en termes de protection. L'article L. 361-1 du Code de l'environnement prévoit que toute aliénation, suppression ou modification d'un chemin rural inscrit au plan doit être accompagnée de la création d'un itinéraire de substitution. Cette obligation constitue une garantie importante contre la disparition progressive des chemins de randonnée.

Le Conseil d'État a jugé que cette obligation de substitution s'impose même lorsque la suppression du chemin résulte d'une opération d'aménagement (CE, 4 avril 2005, Commune de Sainte-Maxime, n° 258108). Le juge vérifie que l'itinéraire de remplacement offre des conditions de promenade équivalentes.

Par ailleurs, la prescription extinctive trentenaire applicable aux chemins ruraux, prévue à l'article L. 161-3 du Code rural et de la pêche maritime, est neutralisée pour les chemins inscrits au PDIPR. L'inscription vaut reconnaissance de l'affectation à l'usage public et interrompt toute prescription acquisitive par les riverains.

Responsabilité des collectivités et des propriétaires

La question de la responsabilité liée à l'utilisation des itinéraires de randonnée constitue un enjeu majeur. Pour les voies relevant du domaine public, le régime de responsabilité pour défaut d'entretien normal de l'ouvrage public s'applique. Le randonneur victime d'un accident imputable à un défaut d'entretien peut engager la responsabilité de la collectivité gestionnaire (CE, 20 novembre 1964, Ville de Cannes).

Pour les chemins privés ouverts à la randonnée par convention, l'article L. 361-2 du Code de l'environnement (issu de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005) prévoit un régime protecteur pour les propriétaires privés. La responsabilité du propriétaire n'est engagée qu'en cas de faute caractérisée, ce qui allège considérablement le risque juridique et encourage la mise à disposition de chemins privés. Les communes ou départements signataires de la convention assument la responsabilité liée à l'entretien et à la signalisation.

Le randonneur, quant à lui, pratique à ses risques et périls une activité qui comporte par nature certains aléas. Le juge administratif retient régulièrement la faute de la victime comme cause d'exonération partielle ou totale de la responsabilité de la collectivité (CAA Marseille, 17 juin 2013, n° 11MA02237).

Rôle des fédérations et balisage

La Fédération française de la randonnée pédestre (FFRP), agréée au titre de l'article L. 131-8 du Code du sport, joue un rôle essentiel dans le balisage et l'entretien des sentiers de grande randonnée (GR), de grande randonnée de pays (GRP) et de promenade et randonnée (PR). Le balisage constitue un élément important de la sécurité des usagers et peut, en cas de défaillance, engager la responsabilité de l'organisme chargé de son entretien.

Les conventions entre la FFRP et les collectivités territoriales déterminent les obligations réciproques en matière de balisage, d'entretien et de signalisation. La CDESI, créée par la loi du 16 juillet 1984 modifiée, assure la concertation entre les différents usagers des espaces naturels (randonneurs, chasseurs, exploitants agricoles et forestiers) pour prévenir les conflits d'usage.

À retenir

• Le PDIPR, établi par le département, constitue l'outil central de la politique des itinéraires de randonnée (article L. 361-1 du Code de l'environnement).
• Le maire réglemente l'utilisation des itinéraires sur sa commune en vertu de son pouvoir de police générale (article L. 2212-2 CGCT) et de la police spéciale des chemins ruraux.
• L'inscription au PDIPR protège les chemins contre la suppression sans itinéraire de substitution et interrompt la prescription extinctive trentenaire.
• La responsabilité des propriétaires privés ayant conventionné l'ouverture de leurs chemins est allégée par l'article L. 361-2 du Code de l'environnement.
• La CDESI assure la concertation entre usagers des espaces naturels pour prévenir les conflits d'usage sur les itinéraires inscrits.