Le rattachement institutionnel des offices publics de l'habitat

Nature juridique et mission des offices publics de l'habitat

Les offices publics de l'habitat (OPH) sont des établissements publics locaux à caractère industriel et commercial (EPIC) créés par décret en application de l'article L. 421-1 du Code de la construction et de l'habitation (CCH). Ils constituent l'un des principaux opérateurs du logement social en France, aux côtés des entreprises sociales pour l'habitat (ESH) et des sociétés d'économie mixte (SEM). Leur statut actuel résulte de l'ordonnance n° 2007-137 du 1er février 2007, qui a fusionné les anciens offices publics d'HLM et les offices publics d'aménagement et de construction (OPAC) en une catégorie unique.

La qualification d'EPIC emporte des conséquences importantes : les OPH sont soumis aux règles de la comptabilité publique adaptées, leurs agents relèvent pour l'essentiel du droit privé (à l'exception du directeur général et du comptable public), et leur activité principale, la construction et la gestion de logements sociaux, s'exerce dans un cadre concurrentiel encadré par le service d'intérêt économique général (SIEG) au sens du droit de l'Union européenne.

Les collectivités de rattachement : un cadre défini par la loi

L'article L. 421-6 du CCH énumère limitativement les personnes publiques auxquelles un OPH peut être rattaché. Ce rattachement détermine la tutelle exercée sur l'établissement, la composition de son conseil d'administration et son périmètre territorial d'intervention.

Les autorités de rattachement possibles sont les suivantes :

• un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent en matière d'habitat
• un département
• plusieurs départements conjointement
• un syndicat mixte constitué spécifiquement à cet effet, regroupant un ou plusieurs départements et un ou plusieurs EPCI

Le rattachement à une commune isolée n'est plus possible depuis la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, qui a engagé un mouvement de transfert des OPH communaux vers les EPCI compétents. La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (loi ALUR) a poursuivi cette logique en renforçant le rôle des intercommunalités dans la politique du logement.

L'évolution historique du rattachement

Historiquement, les offices publics d'HLM créés par la loi Bonnevay du 23 décembre 1912 étaient rattachés aux communes ou aux départements. La décentralisation engagée à partir de 1982 a progressivement repositionné les collectivités territoriales comme acteurs majeurs de la politique du logement. La loi du 13 août 2004 a marqué un tournant en organisant le transfert systématique des OPH communaux vers les EPCI dotés de la compétence habitat, traduisant la volonté du législateur de rationaliser la gouvernance du logement social à l'échelle intercommunale.

La loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté a encore accentué cette dynamique en facilitant les regroupements d'organismes HLM et en renforçant les obligations de restructuration du secteur. L'article L. 423-15 du CCH organise ainsi les modalités de rattachement d'un OPH à un nouvel EPCI en cas de fusion d'intercommunalités.

Le syndicat mixte comme autorité de rattachement

Le recours au syndicat mixte comme collectivité de rattachement constitue une formule souple permettant de mutualiser la gouvernance d'un OPH entre plusieurs niveaux de collectivités. L'article L. 421-6 du CCH prévoit que ce syndicat doit être constitué à cet effet, ce qui signifie que son objet principal doit inclure le rattachement de l'office. Il peut associer des départements et des EPCI, offrant ainsi une échelle d'intervention élargie, particulièrement adaptée aux territoires ruraux ou aux bassins d'habitat dépassant les limites d'un seul EPCI.

Cette formule reste toutefois peu utilisée en pratique, la majorité des OPH étant rattachés soit à un EPCI (métropole, communauté urbaine, communauté d'agglomération ou communauté de communes), soit à un département.

Les conséquences juridiques du rattachement

Le rattachement détermine plusieurs éléments essentiels du fonctionnement de l'OPH. Le président du conseil d'administration est désigné parmi les membres représentant la collectivité de rattachement (article L. 421-8 du CCH). La collectivité de rattachement dispose d'un pouvoir de nomination prépondérant au sein du conseil d'administration et exerce un contrôle sur les orientations stratégiques de l'office.

Le périmètre territorial de compétence de l'OPH correspond en principe au territoire de la collectivité de rattachement, même si l'office peut intervenir au-delà dans certaines conditions prévues par la loi. La collectivité de rattachement est également garante de l'équilibre financier de l'office et peut être amenée à lui apporter des dotations ou des garanties d'emprunt.

En cas de dissolution d'un OPH, les biens, droits et obligations sont transférés selon les modalités prévues aux articles L. 421-7-1 et suivants du CCH, avec un rôle central de la collectivité de rattachement dans la dévolution du patrimoine.

À retenir

• Les OPH sont des EPIC locaux dont le rattachement est régi par l'article L. 421-6 du CCH, qui prévoit quatre types d'autorités de rattachement : EPCI, département, plusieurs départements, ou syndicat mixte constitué à cet effet.
• Le rattachement communal a été supprimé par la loi du 13 août 2004, au profit d'un transfert vers les EPCI compétents en matière d'habitat.
• Le rattachement conditionne la gouvernance (composition du conseil d'administration, désignation du président), le périmètre territorial d'intervention et l'équilibre financier de l'office.
• L'ordonnance du 1er février 2007 a unifié les anciens offices publics d'HLM et OPAC sous le statut unique d'OPH.
• La tendance législative est au renforcement de l'échelon intercommunal comme autorité de rattachement privilégiée des OPH.