Le plan départemental d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées : cadre juridique et mise en œuvre

Origine et fondements du dispositif

La politique d'accès au logement des personnes défavorisées s'inscrit dans une longue construction législative. La loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement, dite loi Besson, a posé les bases d'un dispositif départemental de coordination en créant le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD). Ce texte fondateur affirme que garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour l'ensemble de la nation.

Le dispositif a connu plusieurs évolutions majeures. La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a renforcé le rôle du département dans le pilotage du plan. La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (loi ALUR) a procédé à une réforme structurelle en fusionnant le PDALPD avec le plan départemental d'accueil, d'hébergement et d'insertion (PDAHI), donnant naissance au PDALHPD (plan départemental d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées). Cette fusion traduit la volonté du législateur de traiter de manière intégrée les problématiques de logement et d'hébergement, en évitant les ruptures de parcours.

Les dispositions relatives au PDALHPD sont aujourd'hui codifiées aux articles L. 312-5-3 et suivants du code de l'action sociale et des familles ainsi qu'aux articles 2 à 4 de la loi du 31 mai 1990 modifiée.

Gouvernance et copilotage État-Département

Le PDALHPD repose sur un principe de copilotage entre l'État et le département, qui constitue l'une de ses caractéristiques essentielles. Le plan est élaboré et mis en œuvre conjointement par le préfet de département et le président du conseil départemental. Cette double autorité reflète le partage des compétences en matière de logement et d'action sociale.

Un comité responsable du plan est institué dans chaque département. Ses membres sont nommés conjointement par le préfet et le président du conseil départemental. Ce comité assure le suivi de la mise en œuvre du plan, coordonne les actions des différents partenaires et procède à l'évaluation des résultats. Il réunit les principaux acteurs concernés : services de l'État, conseil départemental, communes et EPCI, organismes HLM, associations agréées, CAF, et autres organismes intervenant dans le champ du logement et de l'hébergement.

Lorsqu'une métropole au sens de la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 existe sur le territoire départemental, celle-ci peut se voir confier l'élaboration et la mise en œuvre du PDALHPD sur son ressort, en application de l'article L. 5217-2 du CGCT. La métropole de Lyon exerce de plein droit cette compétence depuis le 1er janvier 2015.

Contenu et objectifs du plan

Le PDALHPD poursuit plusieurs objectifs complémentaires définis par la loi. Il vise à permettre aux personnes et familles éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l'inadaptation de leurs ressources ou de leurs conditions d'existence, d'accéder à un logement décent et indépendant ou de s'y maintenir. Le plan doit également garantir à ces personnes la fourniture d'eau, d'énergie et de services téléphoniques.

Le plan couvre une durée maximale de six ans (article 3 de la loi du 31 mai 1990 modifiée). Il comprend plusieurs volets essentiels : l'analyse des besoins en logement et hébergement des personnes défavorisées, les objectifs quantifiés d'accès au logement et à l'hébergement, les mesures de prévention des expulsions locatives, les actions d'accompagnement social liées au logement, et les moyens mobilisés par chaque partenaire.

Le plan accorde une attention particulière aux publics prioritaires : personnes sans domicile, personnes menacées d'expulsion sans relogement, personnes hébergées ou logées temporairement, personnes en situation d'habitat indigne ou précaire, personnes en situation de surpeuplement manifeste.

Articulation avec le droit au logement opposable (DALO)

Le PDALHPD s'articule étroitement avec le dispositif du droit au logement opposable institué par la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007. Les commissions de médiation DALO, présidées par un magistrat ou une personnalité qualifiée, reçoivent les recours des personnes qui n'ont pas obtenu de réponse adaptée à leur demande de logement ou d'hébergement. Les décisions favorables de ces commissions s'imposent au préfet, qui doit désigner les demandeurs au contingent préfectoral ou à un bailleur social.

Le Conseil d'État a précisé la portée de ces obligations dans plusieurs décisions importantes. Dans l'arrêt du 10 février 2012 (CE, 10 février 2012, Ministre du logement, n° 356456), la haute juridiction a confirmé que l'obligation de relogement pesant sur l'État au titre du DALO est une obligation de résultat. En cas de non-exécution, l'État peut être condamné au versement d'une astreinte au profit du fonds national d'accompagnement vers et dans le logement.

Le Fonds de solidarité pour le logement (FSL)

Le PDALHPD s'appuie sur un outil financier essentiel : le Fonds de solidarité pour le logement (FSL), dont le département assure la gestion depuis la loi du 13 août 2004. Le FSL accorde des aides financières aux personnes qui éprouvent des difficultés pour accéder à un logement ou s'y maintenir. Ces aides peuvent prendre la forme de cautionnements, prêts, garanties ou subventions.

Le FSL intervient pour le paiement des dépôts de garantie, des premiers loyers, des dettes locatives, des factures d'énergie, d'eau et de téléphone. Il peut également financer des mesures d'accompagnement social lié au logement (ASLL). Le règlement intérieur du FSL, adopté par le conseil départemental après avis du comité responsable du plan, fixe les conditions d'octroi des aides. L'article 6 de la loi du 31 mai 1990 précise que le FSL ne peut subordonner l'octroi d'une aide à une condition de résidence préalable dans le département.

Prévention des expulsions locatives

La prévention des expulsions constitue un axe majeur du PDALHPD. La charte de prévention des expulsions, annexée au plan, organise la coordination entre les acteurs intervenant à chaque étape de la procédure d'expulsion. L'article 7-2 de la loi du 31 mai 1990 prévoit la mise en place d'une commission de coordination des actions de prévention des expulsions locatives (CCAPEX) dans chaque département.

La CCAPEX, coprésidée par le préfet et le président du conseil départemental, est chargée de délivrer des avis et des recommandations à tout organisme susceptible de participer à la prévention des expulsions. Elle intervient dès le stade de l'impayé locatif, en amont de toute procédure contentieuse. La loi ALUR a renforcé son rôle en élargissant les possibilités de saisine et en imposant la transmission systématique des assignations aux fins de constat de résiliation du bail.

Enjeux contemporains et perspectives

Le PDALHPD fait face à plusieurs défis structurels. La tension croissante sur le marché du logement dans de nombreux territoires rend plus difficile l'atteinte des objectifs d'accès au logement des personnes défavorisées. Le nombre de recours DALO ne cesse d'augmenter dans les zones tendues, notamment en Île-de-France, sans que l'offre de logements sociaux suive au même rythme.

La loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté a renforcé les obligations en matière d'attribution de logements sociaux aux ménages prioritaires. Elle impose notamment que 25 % des attributions réalisées hors quartiers prioritaires de la politique de la ville soient consacrées aux demandeurs appartenant au quartile des revenus les plus faibles.

L'articulation entre le PDALHPD et les autres documents de planification (programme local de l'habitat, schéma départemental d'accueil des gens du voyage, plan départemental de l'habitat) constitue un enjeu majeur de cohérence territoriale.

À retenir

• Le PDALHPD, issu de la fusion opérée par la loi ALUR de 2014, intègre les volets logement et hébergement dans un document unique, copiloté par le préfet et le président du conseil départemental.
• Le plan repose sur la loi Besson du 31 mai 1990, texte fondateur qui affirme le droit au logement comme devoir de solidarité nationale.
• Le FSL, géré par le département, constitue l'outil financier principal du plan pour aider les personnes défavorisées à accéder au logement ou à s'y maintenir.
• La CCAPEX organise la coordination des acteurs en matière de prévention des expulsions locatives, dès le stade de l'impayé.
• Le dispositif s'articule avec le DALO, qui impose à l'État une obligation de résultat en matière de relogement des ménages reconnus prioritaires.