Le PDALHPD : instrument de solidarité départementale en matière de logement

Origines et fondements du droit au logement des personnes défavorisées

Le droit au logement s'est progressivement imposé comme un objectif à valeur constitutionnelle. Le Conseil constitutionnel a reconnu que la possibilité de disposer d'un logement décent est un objectif à valeur constitutionnelle découlant du préambule de la Constitution de 1946 (CC, 19 janvier 1995, n° 94-359 DC, Loi relative à la diversité de l'habitat). Cette reconnaissance a constitué le socle sur lequel le législateur a bâti un ensemble de dispositifs visant à garantir l'effectivité de ce droit.

La loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement, dite loi Besson, a posé les fondations de la politique en faveur du logement des personnes défavorisées. Elle a créé les plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD), devenus depuis plans départementaux d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD) à la suite de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (loi ALUR). L'ajout de la dimension "hébergement" traduit la volonté du législateur de traiter de manière intégrée l'ensemble du parcours résidentiel, de l'hébergement d'urgence jusqu'au logement autonome.

Ce dispositif s'inscrit dans un cadre plus large, celui du droit au logement opposable (DALO) instauré par la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007. Le DALO permet aux personnes prioritaires non relogées de saisir le tribunal administratif pour contraindre l'État à respecter son obligation de résultat. Le Conseil d'État a confirmé à plusieurs reprises la responsabilité de l'État en cas de non-relogement des bénéficiaires du DALO (CE, 15 février 2012, Fofana, n° 356524).

Contenu et objectifs du PDALHPD

Le PDALHPD constitue le document de planification stratégique à l'échelle départementale en matière de logement et d'hébergement des publics en difficulté. Conformément aux articles 2 et suivants de la loi du 31 mai 1990 modifiée, il comprend l'ensemble des mesures destinées à permettre aux personnes et familles confrontées à des difficultés particulières d'accéder à un logement décent et indépendant, de s'y maintenir, et de disposer de la fourniture d'eau, d'énergie et de services téléphoniques.

Le plan poursuit plusieurs objectifs complémentaires. Il vise d'abord l'accès au logement des personnes défavorisées, en identifiant les besoins et en mobilisant l'offre disponible dans le parc social comme dans le parc privé. Il organise ensuite le maintien dans le logement, en coordonnant les dispositifs de prévention des expulsions locatives. L'article 7-2 de la loi du 31 mai 1990 prévoit ainsi la mise en place, dans chaque département, d'une commission de coordination des actions de prévention des expulsions locatives (CCAPEX). Le plan garantit enfin l'accès aux fournitures essentielles (eau, énergie, téléphone), en lien avec les dispositifs d'aide au paiement des charges liées au logement.

La dimension d'accompagnement social est également centrale. Le plan prévoit que les personnes qui le souhaitent puissent bénéficier, pendant la durée nécessaire, d'un accompagnement adapté à leurs besoins. Cet accompagnement peut prendre la forme de mesures d'accompagnement social lié au logement (ASLL) ou d'accompagnement vers et dans le logement (AVDL), financé par le Fonds national d'accompagnement vers et dans le logement.

Gouvernance et pilotage du plan

Le PDALHPD se distingue par sa cogestion État-Département. Il est élaboré et mis en œuvre conjointement par le représentant de l'État dans le département (le préfet) et le président du conseil départemental. Les membres du comité responsable du plan sont nommés conjointement par ces deux autorités. Ce pilotage partagé traduit la compétence partagée en matière de logement social et d'action sociale, le département étant chef de file de l'action sociale en vertu de l'article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales.

Dans les départements où un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) a reçu la délégation des aides à la pierre prévue à l'article L. 301-5-1 du code de la construction et de l'habitation, le plan doit être compatible avec le programme local de l'habitat (PLH) de cet EPCI. Cette articulation entre échelle départementale et échelle intercommunale est un enjeu majeur de cohérence des politiques locales de l'habitat.

Le comité responsable du plan réunit, outre les représentants de l'État et du Département, les acteurs locaux du logement : bailleurs sociaux, associations agréées (fondations Abbé Pierre, Emmaüs, etc.), caisses d'allocations familiales, organismes collecteurs d'Action Logement, et représentants des collectivités territoriales concernées.

Articulation avec les autres dispositifs de la politique du logement

Le PDALHPD ne fonctionne pas de manière isolée. Il s'articule avec plusieurs instruments complémentaires. Le Fonds de solidarité pour le logement (FSL), prévu à l'article 6 de la loi du 31 mai 1990, constitue le principal outil financier du plan. Géré par le département depuis la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, le FSL accorde des aides financières (cautionnement, prêts, subventions) aux personnes en difficulté pour accéder à un logement ou s'y maintenir.

Le plan s'articule également avec le schéma départemental d'accueil des gens du voyage, le plan départemental de l'habitat et, dans la région Île-de-France, avec le schéma régional de l'habitat. La loi ALUR a renforcé l'exigence de cohérence entre ces différents documents de planification.

Enfin, le PDALHPD est un outil essentiel pour la mise en œuvre du DALO au niveau local. Les commissions de médiation instituées par la loi du 5 mars 2007 s'appuient sur le plan pour identifier les solutions de relogement ou d'hébergement. Le juge administratif contrôle l'effectivité des mesures prises par l'État pour reloger les ménages reconnus prioritaires (CE, 2 juillet 2010, Ministre du logement c/ Mme Baseridjian).

Évolutions récentes et enjeux contemporains

La loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté a renforcé les obligations en matière de mixité sociale et d'attribution des logements sociaux. Elle a notamment imposé aux bailleurs sociaux d'attribuer au moins 25 % des logements situés hors quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) aux ménages les plus modestes. Le PDALHPD doit intégrer ces objectifs dans sa stratégie locale.

La question de l'hébergement d'urgence reste un défi majeur. Le principe d'inconditionnalité de l'accueil, posé par l'article L. 345-2-2 du code de l'action sociale et des familles, impose aux pouvoirs publics d'assurer un hébergement à toute personne sans abri. Le Conseil d'État a jugé que la carence de l'État dans la mise en œuvre de ce droit engage sa responsabilité (CE, 10 février 2012, Fofana, n° 356456).

La transition écologique constitue un enjeu émergent pour les PDALHPD. La lutte contre la précarité énergétique, renforcée par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique, impose d'articuler les objectifs de rénovation thermique du parc de logements avec les besoins spécifiques des publics défavorisés.

À retenir

• Le PDALHPD est le document stratégique départemental qui coordonne l'ensemble des mesures en faveur du logement et de l'hébergement des personnes défavorisées, issu de la loi Besson du 31 mai 1990 et enrichi par la loi ALUR de 2014.
• Il est piloté conjointement par le préfet et le président du conseil départemental, traduisant la compétence partagée État-Département en matière de solidarité.
• Le plan couvre trois dimensions : l'accès au logement, le maintien dans le logement (prévention des expulsions) et l'accès aux fournitures essentielles (eau, énergie, téléphone).
• Le Fonds de solidarité pour le logement (FSL), géré par le département, constitue le principal levier financier du plan.
• Le PDALHPD s'articule avec le droit au logement opposable (DALO), les commissions de médiation et les obligations de mixité sociale issues de la loi Égalité et citoyenneté de 2017.