Le droit au logement opposable : fondements et portée juridique

Genèse d'un droit fondamental

Le droit au logement s'est progressivement affirmé dans l'ordre juridique français au cours des dernières décennies du XXe siècle. La loi n° 82-526 du 22 juin 1982 (loi Quilliot) a pour la première fois qualifié le droit à l'habitat de "droit fondamental". La loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 (loi Mermaz-Malandain) a ensuite consacré le droit au logement comme un droit essentiel. Le Conseil constitutionnel a reconnu la "possibilité pour toute personne de disposer d'un logement décent" comme un objectif de valeur constitutionnelle (CC, décision n° 95-359 DC du 19 janvier 1995), rattaché aux alinéas 10 et 11 du Préambule de la Constitution de 1946.

Cependant, un objectif de valeur constitutionnelle ne confère pas de droit subjectif invocable devant le juge. C'est précisément pour combler cet écart entre proclamation et effectivité que la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007, dite loi DALO, a institué un véritable droit opposable au logement. L'article L. 300-1 du Code de la construction et de l'habitation (CCH) dispose désormais que le droit à un logement décent et indépendant est garanti par l'État à toute personne résidant sur le territoire français de façon régulière et stable, dès lors qu'elle n'est pas en mesure d'y accéder par ses propres moyens ou de s'y maintenir.

Conditions d'éligibilité au DALO

Le bénéfice du droit au logement opposable est soumis à plusieurs conditions cumulatives. Le demandeur doit résider sur le territoire français de manière régulière, c'est-à-dire être de nationalité française, ressortissant de l'Union européenne, ou titulaire d'un titre de séjour en cours de validité. Il doit également justifier de conditions de permanence de résidence fixées par le décret n° 2008-908 du 8 septembre 2008.

Les catégories de personnes pouvant saisir la commission de médiation sont définies à l'article L. 441-2-3 du CCH. Sont notamment éligibles les personnes dépourvues de logement, menacées d'expulsion sans relogement, hébergées dans une structure d'hébergement ou logées temporairement dans un établissement, logées dans des locaux impropres à l'habitation ou présentant un caractère insalubre ou dangereux, logées dans des locaux manifestement suroccupés ou non décents lorsqu'elles ont au moins un enfant mineur ou présentent un handicap, ou encore n'ayant pas reçu de proposition adaptée en réponse à une demande de logement social dans un délai anormalement long.

La procédure amiable devant la commission de médiation

La première étape de la procédure DALO consiste en un recours amiable devant la commission de médiation départementale, prévue aux articles L. 441-2-3 et R. 441-13 et suivants du CCH. Cette commission est présidée par une personnalité qualifiée désignée par le préfet et comprend des représentants de l'État, des collectivités territoriales, des bailleurs sociaux, des associations de locataires et des associations agréées œuvrant pour le logement des personnes défavorisées.

Le demandeur saisit la commission par un formulaire Cerfa accompagné des pièces justificatives de sa situation. La commission dispose d'un délai de trois mois (six mois en Île-de-France, en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion et à Mayotte jusqu'au 1er janvier 2012, puis trois mois) pour rendre sa décision à compter de la réception du dossier complet. Elle peut reconnaître le caractère prioritaire et urgent de la demande, auquel cas le préfet est tenu de proposer un logement ou un hébergement adapté dans un délai fixé par arrêté préfectoral.

La commission peut également rejeter la demande si elle estime que les conditions ne sont pas remplies. Ce rejet est susceptible de recours devant le tribunal administratif.

Le recours contentieux devant le tribunal administratif

Si, malgré la décision favorable de la commission de médiation, le demandeur n'a pas reçu d'offre de logement ou d'hébergement dans le délai imparti, il peut exercer un recours contentieux devant le tribunal administratif, en application de l'article L. 441-2-3-1 du CCH. Ce recours est ouvert depuis le 1er décembre 2008 pour les demandes de logement et depuis le 1er janvier 2012 pour les demandes d'hébergement.

Le juge administratif, statuant en formation collégiale, peut ordonner le logement ou le relogement de l'intéressé par l'État, éventuellement sous astreinte. Le Conseil d'État a précisé que l'astreinte est versée au Fonds national d'accompagnement vers et dans le logement (CE, 2 juillet 2010, Ministre du logement c/ Mme Basno, n° 336353). Le tribunal peut également condamner l'État à verser des dommages et intérêts au requérant.

La jurisprudence a progressivement précisé la portée de l'obligation de l'État. Le Conseil d'État a jugé que l'obligation de résultat pesant sur l'État ne saurait être limitée par l'insuffisance du parc de logements sociaux disponibles (CE, 15 février 2013, Ministre de l'Égalité des territoires et du Logement, n° 356524). Cette position a été réaffirmée à plusieurs reprises, confirmant que la responsabilité de l'État est engagée dès lors que le demandeur reconnu prioritaire et urgent n'a pas été relogé dans le délai prescrit.

Les acteurs et le rôle du préfet

Le préfet de département est le garant de la mise en œuvre du DALO. Lorsque la commission de médiation a désigné un demandeur comme prioritaire, le préfet dispose du pouvoir de désignation prévu à l'article L. 441-2-3 du CCH : il peut proposer au demandeur un logement relevant du contingent préfectoral (réservation de logements sociaux au profit de l'État, prévue à l'article L. 441-1 du CCH), mais aussi mobiliser d'autres outils comme le droit de réquisition (articles L. 641-1 et suivants du CCH), l'intermédiation locative dans le parc privé, ou le recours à des dispositifs de logement adapté.

Les collectivités territoriales, et notamment les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) délégataires des aides à la pierre, jouent un rôle complémentaire. La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 (loi ALUR) a renforcé la coordination entre les acteurs en confiant aux EPCI compétents la possibilité de conclure des conventions de mise en œuvre du DALO avec l'État.

Bilan critique et difficultés d'application

Depuis l'entrée en vigueur de la loi DALO, le nombre de recours déposés devant les commissions de médiation n'a cessé de croître, en particulier en Île-de-France. Le rapport annuel du comité de suivi DALO souligne régulièrement l'écart entre le nombre de ménages reconnus prioritaires et le nombre de relogements effectifs. Ce constat a conduit la Cour européenne des droits de l'homme, sans traiter directement du DALO, à rappeler les obligations positives des États en matière de logement au titre de l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH, 9 octobre 2007, Benthem c/ Pays-Bas, sur le droit à un procès équitable applicable aux procédures de logement).

Le Comité européen des droits sociaux, dans le cadre de la Charte sociale européenne révisée, a constaté à plusieurs reprises que la France ne respectait pas ses engagements en matière de droit au logement (réclamation collective n° 51/2008, ATD Quart Monde c/ France, décision du 5 décembre 2007). Le Défenseur des droits a également alerté sur les insuffisances du dispositif, notamment pour les ménages reconnus prioritaires mais non relogés.

Parmi les obstacles structurels figurent la pénurie de logements sociaux dans les zones tendues, le défaut de mobilisation du contingent préfectoral, la complexité administrative de la procédure et l'insuffisante information des publics éligibles. La loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 (loi Égalité et Citoyenneté) a tenté d'y remédier en renforçant les attributions de logements sociaux aux ménages prioritaires et en imposant aux communes des objectifs de mixité sociale.

À retenir

• Le droit au logement opposable, institué par la loi du 5 mars 2007, fait de l'État le garant d'un droit subjectif au logement décent pour les personnes ne pouvant se loger par leurs propres moyens.
• La procédure comporte deux phases : un recours amiable devant la commission de médiation départementale, puis un recours contentieux devant le tribunal administratif si le relogement n'intervient pas dans les délais.
• Le Conseil constitutionnel a reconnu le droit au logement décent comme objectif de valeur constitutionnelle (décision du 19 janvier 1995), mais seule la loi DALO lui a conféré un caractère véritablement opposable.
• L'État est soumis à une obligation de résultat : l'insuffisance du parc social ne l'exonère pas de sa responsabilité (CE, 15 février 2013).
• Malgré ces avancées juridiques, l'effectivité du DALO reste limitée par la pénurie de logements sociaux et les difficultés de coordination entre les acteurs institutionnels.