Le département, chef de file de l'insertion des bénéficiaires du RSA

Le RSA, héritier d'une longue construction des minima sociaux

Le revenu de solidarité active (RSA) s'inscrit dans une trajectoire historique des dispositifs de lutte contre la pauvreté en France. Créé par la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active, il a remplacé le revenu minimum d'insertion (RMI), institué par la loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988, et l'allocation de parent isolé (API). Le RMI constituait lui-même une innovation majeure en consacrant un droit à un revenu minimum pour toute personne résidant en France, assorti d'un engagement réciproque d'insertion. Le RSA a conservé cette logique de droits et devoirs tout en cherchant à résoudre les effets de seuil qui décourageaient la reprise d'activité.

La loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion a transféré la gestion du RMI aux départements, faisant de ces collectivités les pilotes de l'insertion. Ce transfert a été confirmé et amplifié avec le RSA. L'article L. 262-13 du Code de l'action sociale et des familles (CASF) confie au président du conseil départemental la responsabilité du service de la prestation, tandis que les caisses d'allocations familiales (CAF) et la mutualité sociale agricole (MSA) en assurent le versement pour le compte du département.

Le rôle d'orientation du conseil départemental

L'article L. 262-29 du CASF constitue la clé de voûte du dispositif d'accompagnement. Il impose au conseil départemental d'orienter chaque bénéficiaire du RSA selon trois axes possibles : la recherche d'emploi, la création d'activité ou l'insertion sociale et professionnelle. Cette orientation n'est pas un simple acte administratif de classement. Elle conditionne le parcours du bénéficiaire et détermine l'organisme référent qui assurera son suivi.

Concrètement, le département dispose de trois voies d'orientation prévues par les articles L. 262-29 et L. 262-30 du CASF. Lorsque le bénéficiaire est considéré comme immédiatement disponible pour occuper un emploi, il est orienté vers Pôle emploi (devenu France Travail depuis la loi n° 2023-1196 du 18 décembre 2023 pour le plein emploi). Si le bénéficiaire rencontre des difficultés particulières faisant obstacle à l'engagement dans une démarche de recherche d'emploi, il est orienté vers un organisme d'insertion sociale. Enfin, lorsqu'il souhaite créer son activité, il peut être dirigé vers des organismes d'accompagnement à la création d'entreprise.

Cette décision d'orientation doit intervenir rapidement. L'article L. 262-30 du CASF prévoit qu'elle est prise dans un délai fixé par décret, actuellement de deux mois à compter de la date d'ouverture du droit au RSA. Le département peut procéder à une réorientation à tout moment si la situation du bénéficiaire évolue.

Le contrat d'engagements réciproques et les droits et devoirs

Le bénéficiaire du RSA soumis aux droits et devoirs (c'est-à-dire dont les revenus d'activité sont inférieurs à un montant forfaitaire) est tenu de rechercher un emploi, d'entreprendre les démarches nécessaires à la création de sa propre activité ou de suivre les actions d'insertion qui lui sont proposées. Cette obligation trouve sa traduction dans le contrat d'engagements réciproques prévu à l'article L. 262-35 du CASF (anciennement contrat d'insertion).

Ce contrat, signé entre le bénéficiaire et le département, formalise les engagements mutuels. Le bénéficiaire s'engage à accomplir des démarches précises (formation, recherche d'emploi, soins, démarches administratives), tandis que le département s'engage à mobiliser les moyens nécessaires à son accompagnement. Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser la nature de ce document : il ne constitue pas un contrat administratif au sens classique du terme mais un acte sui generis engageant les deux parties (CE, 15 décembre 2010, n° 340505).

En cas de non-respect de ses engagements par le bénéficiaire, le président du conseil départemental peut procéder à la suspension ou à la réduction du RSA, selon les modalités prévues aux articles L. 262-37 et suivants du CASF. Cette sanction doit être précédée d'une procédure contradictoire et d'un avis de l'équipe pluridisciplinaire. La jurisprudence administrative veille au respect de ces garanties procédurales.

Le programme départemental d'insertion et le pacte territorial

Le département élabore un programme départemental d'insertion (PDI), prévu à l'article L. 263-1 du CASF, qui définit la politique départementale d'accompagnement social et professionnel, recense les besoins et l'offre locale d'insertion, et planifie les actions correspondantes. Ce document stratégique est adopté par l'assemblée départementale après avis du comité départemental d'insertion.

Par ailleurs, le pacte territorial pour l'insertion, prévu à l'article L. 263-2 du CASF, associe l'ensemble des acteurs du territoire : Pôle emploi (France Travail), les communes et intercommunalités, les organismes d'insertion, les entreprises et les associations. Ce pacte vise à coordonner l'offre d'insertion et à éviter les redondances ou les lacunes dans l'accompagnement des bénéficiaires.

Le financement et les tensions budgétaires

Le transfert du RSA aux départements s'est accompagné d'une compensation financière de l'État, mais celle-ci s'est rapidement révélée insuffisante. Le reste à charge pour les départements n'a cessé de croître, notamment après la crise économique de 2008-2009 qui a provoqué une augmentation massive du nombre de bénéficiaires. L'Assemblée des départements de France a régulièrement alerté sur cette situation, certains départements consacrant plus de 10 % de leur budget de fonctionnement au seul RSA.

Face à ces difficultés, une expérimentation de recentralisation du financement du RSA a été lancée à partir de 2022 dans plusieurs départements volontaires (Seine-Saint-Denis, Pyrénées-Orientales, Ariège, notamment), l'État reprenant à sa charge le versement de l'allocation. La loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale (dite loi 3DS) a posé le cadre juridique de cette expérimentation. Les résultats de celle-ci doivent éclairer une éventuelle généralisation.

L'articulation avec France Travail et la loi du 18 décembre 2023

La loi n° 2023-1196 du 18 décembre 2023 pour le plein emploi a profondément reconfiguré le paysage de l'insertion professionnelle. Elle a créé le réseau France Travail, qui se substitue à Pôle emploi et vise à fédérer l'ensemble des acteurs de l'emploi et de l'insertion. Les bénéficiaires du RSA sont désormais inscrits automatiquement sur la liste des demandeurs d'emploi auprès de France Travail, ce qui renforce l'articulation entre politique d'insertion et politique de l'emploi.

Cette loi introduit également un contrat d'engagement unifié, qui remplace les différents contrats existants (contrat d'engagements réciproques du RSA, projet personnalisé d'accès à l'emploi de Pôle emploi). Le bénéficiaire du RSA doit désormais consacrer au moins quinze heures par semaine à des activités favorisant son insertion professionnelle, sauf décision contraire motivée par sa situation personnelle. Cette disposition, qui a suscité un important débat parlementaire, vise à renforcer l'accompagnement tout en posant un cadre plus exigeant.

Le département conserve néanmoins son rôle de chef de file de l'insertion. Les comités France Travail, déclinés aux niveaux national, régional et local, associent les collectivités territoriales à la gouvernance du réseau.

À retenir

• Le département est le chef de file de l'insertion des bénéficiaires du RSA, en vertu de l'article L. 262-29 du CASF, avec une obligation d'orientation rapide vers l'emploi, la création d'activité ou l'insertion sociale.
• Le dispositif repose sur une logique de droits et devoirs formalisée par le contrat d'engagements réciproques, dont le non-respect peut entraîner la suspension du RSA.
• Le programme départemental d'insertion (PDI) et le pacte territorial pour l'insertion structurent la politique locale d'accompagnement.
• Le financement du RSA par les départements génère des tensions budgétaires croissantes, conduisant à une expérimentation de recentralisation depuis 2022.
• La loi du 18 décembre 2023 pour le plein emploi a créé France Travail et impose une inscription automatique des bénéficiaires du RSA comme demandeurs d'emploi, avec un contrat d'engagement unifié.