La protection du patrimoine architectural, urbain et paysager : régimes juridiques et outils de préservation

Les fondements de la protection patrimoniale en droit français

La protection du patrimoine en France repose sur une construction juridique ancienne et progressive. La loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques constitue le socle fondateur du droit du patrimoine, en instaurant les mécanismes de classement et d'inscription des immeubles présentant un intérêt d'histoire ou d'art. Ce texte, maintes fois modifié, a été codifié dans le Code du patrimoine issu de l'ordonnance du 20 février 2004.

Le patrimoine protégé ne se limite pas aux monuments isolés. La loi du 2 mai 1930 a étendu la protection aux sites naturels de caractère artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque. La loi du 4 août 1962, dite loi Malraux, a introduit les secteurs sauvegardés, permettant la préservation d'ensembles urbains remarquables. Cette approche globale du patrimoine a été considérablement renforcée par la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine (loi LCAP), qui a réformé en profondeur les dispositifs de protection.

Les monuments historiques : classement et inscription

Le régime de protection des monuments historiques repose sur deux niveaux définis aux articles L. 621-1 et suivants du Code du patrimoine. Le classement concerne les immeubles dont la conservation présente, du point de vue de l'histoire ou de l'art, un intérêt public. L'inscription au titre des monuments historiques s'applique aux immeubles qui, sans justifier une demande de classement immédiat, présentent un intérêt d'histoire ou d'art suffisant pour en rendre désirable la préservation.

Le classement emporte des conséquences juridiques considérables. L'immeuble classé ne peut être détruit, déplacé, ni faire l'objet de travaux de restauration, de réparation ou de modification sans l'autorisation de l'autorité administrative (article L. 621-9 du Code du patrimoine). Le Conseil d'État a précisé la portée de ces servitudes dans une jurisprudence constante, notamment en affirmant que le classement constitue une servitude d'utilité publique opposable aux tiers (CE, 31 mars 1950, Ville de Clamart).

L'inscription, régime moins contraignant, impose néanmoins une obligation de déclaration préalable pour les travaux affectant l'immeuble inscrit, conformément à l'article L. 621-27 du Code du patrimoine.

Les abords des monuments historiques

La protection des monuments historiques s'étend à leurs abords. L'article L. 621-30 du Code du patrimoine, dans sa rédaction issue de la loi LCAP de 2016, définit les abords comme un périmètre délimité par l'autorité administrative sur proposition de l'architecte des Bâtiments de France (ABF). En l'absence de périmètre délimité, les abords sont constitués par un rayon de 500 mètres autour du monument, à condition qu'il existe une covisibilité entre le projet et le monument.

Dans ce périmètre, les travaux soumis à autorisation d'urbanisme sont soumis à l'avis de l'ABF. Cet avis est un avis conforme, ce qui signifie que l'autorité compétente en matière d'urbanisme ne peut accorder l'autorisation si l'ABF émet un avis défavorable. Toutefois, un recours contre l'avis de l'ABF peut être exercé devant le préfet de région, qui statue après consultation de la commission régionale du patrimoine et de l'architecture.

Des ZPPAUP aux sites patrimoniaux remarquables

Les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP) ont été créées par la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État. L'article L. 642-1 du Code du patrimoine prévoyait leur institution autour des monuments historiques et dans les quartiers, sites et espaces à protéger ou à mettre en valeur pour des motifs d'ordre esthétique, historique ou culturel, sur proposition ou après accord du conseil municipal.

Les ZPPAUP ont été remplacées par les aires de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine (AVAP) par la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (loi Grenelle II). Les AVAP intégraient une dimension de développement durable absente des ZPPAUP.

La loi LCAP du 7 juillet 2016 a ensuite unifié les dispositifs de protection territoriale en créant les sites patrimoniaux remarquables (SPR), définis à l'article L. 631-1 du Code du patrimoine. Les SPR se substituent aux anciens secteurs sauvegardés, aux ZPPAUP et aux AVAP. Ils sont classés par décision du ministre chargé de la culture, après avis de la Commission nationale du patrimoine et de l'architecture.

Le SPR est couvert par un plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) ou par un plan de valorisation de l'architecture et du patrimoine (PVAP), qui tient lieu de document d'urbanisme pour le périmètre concerné. Le PSMV, approuvé par l'autorité administrative, a la valeur d'un plan local d'urbanisme et s'impose dans un rapport de compatibilité aux autres documents d'urbanisme.

Le rôle des collectivités territoriales dans la protection du patrimoine

Si l'État conserve un rôle prééminent en matière de patrimoine, les collectivités territoriales disposent de compétences croissantes. Les communes exercent la compétence en matière d'urbanisme et participent à la délimitation des SPR. Les régions ont reçu de la loi NOTRe du 7 août 2015 une compétence en matière d'inventaire général du patrimoine culturel, auparavant exercée par l'État.

Les départements peuvent également intervenir au titre de leur compétence en matière de protection des espaces naturels sensibles, qui rejoint parfois la protection du patrimoine paysager. Le Conseil constitutionnel a confirmé que la protection du patrimoine constituait un objectif de valeur constitutionnelle, rattaché au Préambule de la Constitution de 1946 (CC, décision n° 2011-169 QPC du 30 septembre 2011).

Le juge administratif exerce un contrôle attentif sur les décisions prises en matière de protection du patrimoine. Le Conseil d'État a ainsi jugé que le refus de permis de construire fondé sur la protection du patrimoine doit être proportionné et que l'ABF doit motiver de manière suffisante ses avis défavorables (CE, 26 mars 2018, Commune de Sempy, n° 399413).

À retenir

• Le droit français du patrimoine repose sur une distinction entre le classement (protection forte) et l'inscription (protection allégée) des monuments historiques, codifiés dans le Code du patrimoine.
• La loi LCAP du 7 juillet 2016 a créé les sites patrimoniaux remarquables (SPR), qui remplacent les secteurs sauvegardés, les ZPPAUP et les AVAP, unifiant ainsi les dispositifs de protection territoriale.
• L'architecte des Bâtiments de France (ABF) joue un rôle central dans le contrôle des travaux aux abords des monuments historiques et dans les SPR, en émettant des avis conformes.
• Les collectivités territoriales disposent de compétences croissantes en matière de patrimoine, notamment les régions pour l'inventaire général et les communes pour l'urbanisme.
• La protection du patrimoine constitue un objectif de valeur constitutionnelle reconnu par le Conseil constitutionnel.