La programmation pluriannuelle de l'énergie et la planification de la production de chaleur renouvelable
La programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE), instituée par la loi du 17 août 2015, fixe les objectifs de développement des énergies renouvelables par filière, y compris pour la production de chaleur. L'article D. 141-14 du Code de l'énergie prévoit la déclinaison de ces objectifs par filière et par zone géographique. Les collectivités territoriales jouent un rôle majeur dans la mise en œuvre de cette planification, à travers les PCAET, les SRADDET et la gestion des réseaux de chaleur.
Le cadre général de la programmation pluriannuelle de l'énergie
La programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) constitue l'instrument central de pilotage de la politique énergétique française. Instituée par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV), elle a remplacé l'ancienne programmation pluriannuelle des investissements de production d'électricité (PPI électricité) et la programmation pluriannuelle des investissements de production de chaleur (PPI chaleur), en unifiant ces deux instruments au sein d'un document stratégique unique.
La PPE est prévue aux articles L. 141-1 à L. 141-6 du Code de l'énergie. Elle couvre deux périodes successives de cinq ans et fixe les priorités d'action des pouvoirs publics en matière de gestion de l'ensemble des formes d'énergie sur le territoire métropolitain continental. Elle est établie par décret, après avis du Conseil national de la transition écologique, du comité d'experts pour la transition énergétique et des commissions compétentes du Parlement.
Les objectifs par filière de production d'énergies renouvelables pour la chaleur
L'article D. 141-14 du Code de l'énergie précise que le ministre chargé de l'énergie arrête des objectifs quantitatifs par filière de production d'énergies renouvelables. Ces objectifs peuvent être différenciés par zone géographique lorsque les caractéristiques locales le justifient (ensoleillement, ressource forestière, potentiel géothermique).
La chaleur renouvelable représente un enjeu majeur de la transition énergétique, car le secteur du chauffage (résidentiel, tertiaire, industriel) constitue près de la moitié de la consommation finale d'énergie en France. Les principales filières concernées sont la biomasse (bois-énergie, biogaz), la géothermie (de surface et profonde), le solaire thermique, les pompes à chaleur aérothermiques et géothermiques, ainsi que la récupération de chaleur fatale issue des processus industriels.
La PPE 2019-2028, adoptée par le décret n° 2020-456 du 21 avril 2020, fixait des objectifs ambitieux pour la chaleur renouvelable, visant notamment une augmentation significative de la production de biogaz injecté, un développement des réseaux de chaleur alimentés par des énergies renouvelables et de récupération, et un renforcement du recours à la géothermie.
Le rôle des collectivités territoriales dans la planification énergétique
Les collectivités territoriales jouent un rôle essentiel dans la mise en œuvre de la politique de production de chaleur renouvelable. Les régions élaborent le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), qui intègre les objectifs en matière d'énergie et de climat conformément à l'article L. 4251-1 du Code général des collectivités territoriales.
Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre de plus de 20 000 habitants sont tenus d'adopter un plan climat-air-énergie territorial (PCAET), en application de l'article L. 229-26 du Code de l'environnement. Ce plan définit les objectifs stratégiques et opérationnels de la collectivité en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre et de développement des énergies renouvelables, y compris pour la production de chaleur.
Les communes et leurs groupements disposent par ailleurs de la compétence en matière de réseaux de chaleur et de froid, qu'ils peuvent créer et exploiter en application de l'article L. 2224-38 du Code général des collectivités territoriales. La loi du 17 août 2015 a renforcé cette compétence en instaurant une possibilité de classement des réseaux de chaleur, rendant obligatoire le raccordement de certaines installations dans un périmètre défini.
Les instruments financiers et incitatifs
Le développement de la chaleur renouvelable est soutenu par plusieurs mécanismes financiers. Le Fonds Chaleur, géré par l'ADEME (devenue depuis 2024 un opérateur intégré au sein de la Banque des territoires pour certaines missions), constitue le principal outil de soutien aux investissements dans la production de chaleur renouvelable. Créé en 2009, il finance des projets de biomasse, géothermie, solaire thermique et réseaux de chaleur.
Le complément de rémunération et les appels d'offres organisés par la Commission de régulation de l'énergie (CRE) pour le biogaz injecté dans les réseaux constituent un autre levier important, prévu aux articles L. 446-1 et suivants du Code de l'énergie.
Enfin, les certificats d'économies d'énergie (CEE), régis par les articles L. 221-1 et suivants du Code de l'énergie, constituent un dispositif complémentaire qui incite les fournisseurs d'énergie à promouvoir l'efficacité énergétique et le recours aux énergies renouvelables pour la production de chaleur.
Le contentieux lié à la planification énergétique
La programmation pluriannuelle de l'énergie, en tant qu'acte réglementaire, est susceptible de recours devant le Conseil d'État. Dans sa décision du 16 novembre 2022 (CE, 16 novembre 2022, Association négaWatt et autres, n° 443536), le Conseil d'État a jugé que la PPE pouvait faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir et a examiné la conformité des objectifs fixés aux engagements climatiques de la France.
Le juge administratif contrôle également les décisions locales relatives aux installations de production de chaleur renouvelable, notamment les autorisations d'urbanisme pour les chaufferies biomasse ou les forages géothermiques, ainsi que les décisions de classement des réseaux de chaleur.
À retenir
- La programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE), créée par la loi du 17 août 2015, est l'instrument unique de pilotage de la politique énergétique française, couvrant deux périodes de cinq ans.
- L'article D. 141-14 du Code de l'énergie prévoit la fixation d'objectifs par filière de production d'énergies renouvelables, le cas échéant différenciés par zone géographique.
- Les collectivités territoriales sont des acteurs essentiels de la production de chaleur renouvelable, à travers les SRADDET, les PCAET et la compétence sur les réseaux de chaleur.
- Le Fonds Chaleur géré par l'ADEME constitue le principal instrument financier de soutien à la production de chaleur renouvelable (biomasse, géothermie, solaire thermique, réseaux de chaleur).
- La PPE est un acte réglementaire susceptible de recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'État.