La planification touristique départementale : le schéma d'aménagement touristique

Le cadre juridique de la planification touristique décentralisée

La compétence touristique constitue une compétence partagée entre les différentes strates de collectivités territoriales, conformément à l'article L. 111-1 du Code du tourisme. Cette compétence partagée a été confirmée par la loi NOTRe du 7 août 2015, qui a maintenu le tourisme parmi les rares domaines échappant à la logique des blocs de compétences exclusifs. L'article L. 1111-4 du Code général des collectivités territoriales rappelle que les compétences en matière de culture, de sport et de tourisme sont partagées entre les communes, les départements, les régions et les collectivités à statut particulier.

Dans ce cadre, le schéma d'aménagement touristique départemental constitue l'instrument de planification confié au département. L'article L. 132-1 du Code du tourisme dispose que le conseil départemental établit ce schéma, qui doit prendre en compte les orientations définies par le schéma régional de développement du tourisme et des loisirs (prévu à l'article L. 131-1 du même code). Le rapport hiérarchique souple entre ces deux documents se traduit par l'obligation de "prise en compte", notion moins contraignante que la "compatibilité" ou la "conformité" utilisées dans d'autres branches du droit de la planification.

La distinction entre les trois niveaux de normativité en droit de la planification

La prise en compte impose de ne pas ignorer les orientations du document supérieur ni d'y contrevenir frontalement, tout en laissant une marge d'adaptation au document inférieur. Elle se distingue de la compatibilité, qui interdit toute contrariété majeure avec le document de rang supérieur, et de la conformité, qui exige une stricte identité entre les deux normes. Le Conseil d'État a précisé la portée de l'obligation de prise en compte dans sa décision du 9 juin 2004, Association Alsace Nature (n° 254174), en jugeant qu'elle implique de ne pas s'écarter des orientations fondamentales du document supérieur sauf pour un motif tiré de l'intérêt de l'opération envisagée et dans la mesure où cet intérêt le justifie.

Cette articulation entre schéma régional et schéma départemental reflète la logique de subsidiarité qui irrigue le droit du tourisme. La région définit les grandes orientations stratégiques tandis que le département décline ces orientations en plans d'action opérationnels adaptés aux réalités de son territoire.

Le contenu et la portée du schéma départemental

Le schéma d'aménagement touristique départemental est un document de planification stratégique à moyen terme, généralement établi pour une durée de quatre à cinq ans. Il définit des axes stratégiques et des plans d'action destinés à répondre aux enjeux touristiques identifiés sur le territoire départemental. Ces axes peuvent porter sur des thématiques variées : développement de l'itinérance et de la mobilité douce, amélioration de l'accessibilité (numérique, physique et sociale), structuration de l'offre d'hébergement, valorisation du patrimoine naturel et culturel, ou encore soutien à la professionnalisation des acteurs du tourisme.

Le schéma départemental ne constitue pas un document d'urbanisme au sens du Code de l'urbanisme et n'est pas directement opposable aux autorisations d'occupation du sol. Sa portée est essentiellement programmatique : il oriente l'action du département et de ses partenaires sans créer de droits ni d'obligations à l'égard des tiers. Toutefois, il peut servir de cadre de référence pour l'attribution de subventions départementales ou pour la contractualisation avec d'autres collectivités.

L'articulation avec les autres acteurs du tourisme

Le département exerce sa compétence touristique en lien avec plusieurs acteurs institutionnels. Le comité départemental du tourisme (CDT), prévu aux articles L. 132-2 et suivants du Code du tourisme, assure la mise en œuvre de la politique touristique du département. Créé à l'initiative du conseil départemental, il contribue à l'élaboration et à la promotion du schéma départemental.

Au niveau communal et intercommunal, les offices de tourisme (articles L. 133-1 et suivants du Code du tourisme) constituent les relais opérationnels de la politique touristique. Depuis la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, la compétence "promotion du tourisme, dont la création d'offices de tourisme" est une compétence obligatoire des communautés de communes et des communautés d'agglomération.

La loi du 22 décembre 2014 a également confié aux régions l'élaboration du schéma régional de développement du tourisme et des loisirs, qui fixe les orientations stratégiques à l'échelle régionale et avec lequel le schéma départemental doit s'articuler.

Les enjeux contemporains de la planification touristique territoriale

La planification touristique départementale fait face à plusieurs défis majeurs. Le premier est celui du surtourisme, qui conduit certains territoires à intégrer dans leurs schémas des objectifs de régulation des flux et de développement d'un tourisme durable. Le second enjeu est celui de la transition écologique, qui impose de repenser les modèles touristiques à l'aune des engagements climatiques et de la préservation de la biodiversité. Le troisième enjeu concerne la transformation numérique du secteur, qui modifie profondément les comportements des visiteurs et les modes de commercialisation de l'offre touristique.

La question du classement des communes touristiques et des stations classées de tourisme (articles L. 133-11 et suivants du Code du tourisme) est également un levier important pour les départements dans leur stratégie d'aménagement. Ce classement, prononcé par décret, permet aux communes concernées de bénéficier de certaines prérogatives, notamment en matière de taxe de séjour et de surclassement démographique.

À retenir

• Le schéma d'aménagement touristique départemental est établi par le conseil départemental en application de l'article L. 132-1 du Code du tourisme et doit prendre en compte les orientations du schéma régional.
• L'obligation de prise en compte constitue le lien normatif le plus souple en droit de la planification, se distinguant de la compatibilité et de la conformité.
• Le tourisme est une compétence partagée entre toutes les collectivités territoriales, confirmée par la loi NOTRe du 7 août 2015.
• Le schéma départemental a une portée programmatique et n'est pas directement opposable aux tiers, mais il oriente l'action du département et la contractualisation territoriale.
• Les comités départementaux du tourisme et les offices de tourisme intercommunaux sont les principaux opérateurs chargés de la mise en œuvre de cette planification.