La planification énergétique territoriale : schémas de services collectifs et instruments de programmation

Origine et fondements de la planification énergétique territoriale

La planification en matière d'énergie s'inscrit dans une tradition française de programmation publique qui remonte aux grands plans nationaux de l'après-guerre. La loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (dite loi Pasqua) a instauré, dans son article 20, le principe de schémas de services collectifs couvrant plusieurs domaines, dont l'énergie. Ces schémas constituent des instruments de planification à long terme, destinés à organiser la répartition des équipements et des services sur le territoire national en tenant compte des besoins des populations et des impératifs de développement durable.

La loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire (dite loi Voynet) a profondément remanié ce dispositif en substituant aux anciens schémas sectoriels d'équipement de nouveaux schémas de services collectifs (SSC), fondés non plus sur une logique d'offre d'infrastructures mais sur une logique de réponse aux besoins des usagers. Neuf schémas ont été prévus, parmi lesquels le schéma de services collectifs de l'énergie.

Nature juridique et portée du schéma de services collectifs de l'énergie

Le schéma de services collectifs de l'énergie est un document de planification indicative. Il ne crée pas de droits au profit des particuliers et ne s'impose pas directement aux documents d'urbanisme, contrairement aux directives territoriales d'aménagement. Sa portée juridique est celle d'un instrument d'orientation stratégique, adopté par décret, après consultation des régions et avis du Conseil national d'aménagement et de développement du territoire (CNADT).

Les neuf schémas de services collectifs, y compris celui relatif à l'énergie, ont été approuvés par le décret n° 2002-560 du 18 avril 2002. Ils fixaient des orientations à un horizon de vingt ans (2020). Le schéma de l'énergie visait à assurer la cohérence entre les politiques énergétiques nationales et les dynamiques territoriales, en favorisant la maîtrise de la demande d'énergie et le développement des énergies renouvelables.

Contenu et objectifs du schéma

Le schéma de services collectifs de l'énergie poursuivait plusieurs objectifs complémentaires. Il devait d'abord dresser un diagnostic territorial des besoins énergétiques, en tenant compte des disparités régionales en matière de consommation, de production et d'accès aux réseaux. Il devait ensuite définir des orientations stratégiques pour garantir la sécurité d'approvisionnement, promouvoir l'efficacité énergétique et encourager le recours aux sources d'énergie renouvelables.

Le schéma devait également veiller à la cohésion territoriale, en s'assurant que les zones rurales et les territoires enclavés bénéficient d'un accès équitable aux services énergétiques. Cette préoccupation rejoint le principe d'égalité d'accès au service public, consacré par les lois de Rolland et la jurisprudence administrative (CE, Sect., 9 mars 1951, Société des concerts du Conservatoire).

Articulation avec les autres instruments de planification énergétique

Le schéma de services collectifs de l'énergie ne constituait qu'un élément d'un ensemble plus vaste d'instruments de planification. La loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité a instauré la programmation pluriannuelle des investissements (PPI) en matière de production électrique, devenue par la suite la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) avec la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.

À l'échelon régional, les schémas régionaux du climat, de l'air et de l'énergie (SRCAE), créés par la loi Grenelle II du 12 juillet 2010, puis les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), institués par la loi NOTRe du 7 août 2015, ont progressivement pris le relais de la planification énergétique territoriale. Le SRADDET intègre désormais les dimensions énergie et climat et s'impose, dans un rapport de compatibilité, aux documents d'urbanisme locaux (SCoT, PLU).

Évolution et déclin des schémas de services collectifs

Les schémas de services collectifs, y compris celui de l'énergie, ont connu une existence relativement brève. Approuvés tardivement (2002), ils n'ont guère été actualisés et ont été progressivement supplantés par d'autres instruments de planification jugés plus opérationnels. La loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique (loi POPE) a renforcé la PPI sans se référer au schéma de services collectifs.

La montée en puissance de la planification régionale, avec les SRCAE puis les SRADDET, a encore réduit la pertinence d'un schéma national de services collectifs de l'énergie. Aujourd'hui, la planification énergétique repose principalement sur la PPE au niveau national (articles L. 141-1 et suivants du code de l'énergie) et sur les SRADDET au niveau régional, complétés par les plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET) à l'échelon intercommunal.

La planification énergétique dans le cadre constitutionnel et européen

La planification énergétique s'inscrit dans le cadre de l'article 34 de la Constitution, qui confie au législateur la détermination des principes fondamentaux de la préservation de l'environnement. La Charte de l'environnement de 2004, adossée à la Constitution, consacre en son article 6 le principe de développement durable, qui irrigue l'ensemble de la politique énergétique.

Au niveau européen, la directive 2009/28/CE relative à la promotion des énergies renouvelables, remplacée par la directive (UE) 2018/2001 (dite RED II), impose aux États membres d'établir des plans nationaux intégrés en matière d'énergie et de climat. Le règlement (UE) 2018/1999 sur la gouvernance de l'union de l'énergie a renforcé cette exigence en créant les plans nationaux énergie-climat (PNEC), auxquels la France a souscrit.

À retenir

• Le schéma de services collectifs de l'énergie, prévu par la loi du 4 février 1995 et remanié par la loi du 25 juin 1999, est un instrument de planification indicative nationale adopté par décret.
• Il visait à assurer la cohérence entre politique énergétique nationale et dynamiques territoriales, en favorisant la maîtrise de la demande et les énergies renouvelables.
• Les neuf schémas de services collectifs ont été approuvés par le décret du 18 avril 2002 mais n'ont guère été actualisés.
• La planification énergétique repose aujourd'hui sur la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) au niveau national et sur les SRADDET et PCAET aux niveaux régional et intercommunal.
• Le cadre européen (directive RED II, règlement gouvernance) impose désormais aux États membres des plans nationaux énergie-climat intégrés.