Le débat sur la pérennisation des emprunts communs européens : entre proposition française d'étalement de la dette NextGenerationEU et résistance allemande au principe de mutualisation budgétaire

Lors d'une conférence de presse tenue à Athènes le 25 avril 2026, au second jour de sa visite officielle en Grèce, le président de la République Emmanuel Macron a plaidé pour un étalement du remboursement de la dette contractée au niveau européen pendant la crise du Covid-19, jugeant qu'il serait « idiot » de la rembourser rapidement et suggérant de procéder à de nouvelles émissions, au motif que « les gens veulent ce papier pour pas cher ». Il s'est par ailleurs déclaré favorable à de nouveaux emprunts communs pour financer des dépenses d'intérêt commun (défense, spatial, intelligence artificielle). Cette position s'oppose frontalement à la doctrine traditionnelle allemande, réaffirmée en février 2026 par Berlin, selon laquelle la dette commune européenne doit demeurer cantonnée aux « situations exceptionnelles ». Le contexte donne à ce débat une acuité particulière : le programme NextGenerationEU (NGEU), doté de 750 milliards d'euros aux prix de 2018 (soit jusqu'à 800 milliards d'euros en prix courants), arrive en phase finale de décaissement à la fin 2026, son remboursement étant prévu de 2028 à 2058. Parallèlement, le programme SAFE (Security Action for Europe), institué par le règlement (UE) 2025/1175 du 28 mai 2025 et doté d'une enveloppe de 150 milliards d'euros de prêts à long terme pour le réarmement, a vu ses deux premières tranches (38 puis 74 milliards d'euros) proposées en janvier 2026 par la Commission. Un nouveau prêt de 90 milliards d'euros à l'Ukraine, finalisé politiquement par les ministres des Affaires étrangères le 4 février 2026, devrait également mobiliser des emprunts mutualisés à compter du second semestre 2026. La trajectoire d'endettement de l'Union pourrait ainsi excéder 2 200 milliards d'euros à l'horizon 2027.

Le fondement juridique des emprunts communs : l'article 122 TFUE et la décision « ressources propres » de 2020

NextGenerationEU repose sur une combinaison de trois textes structurants. Le règlement (UE) 2020/2094 du Conseil du 14 décembre 2020 établit l'instrument de l'Union européenne pour la relance, adopté sur le fondement de l'article 122 du TFUE, qui autorise le Conseil à adopter, « dans un esprit de solidarité entre les États membres, des mesures appropriées à la situation économique » en cas de difficultés graves. La décision (UE, Euratom) 2020/2053 du Conseil du 14 décembre 2020 relative au système des ressources propres de l'Union, adoptée sur le fondement de l'article 311 du TFUE après ratification par l'ensemble des parlements nationaux, a habilité la Commission à emprunter sur les marchés des capitaux jusqu'à 750 milliards d'euros (aux prix de 2018) au nom de l'Union, et a relevé temporairement le plafond des ressources propres à 1,4 % du revenu national brut (plafond permanent), majoré de 0,6 point pour la durée du remboursement de NGEU, soit jusqu'en 2058. Le règlement (UE) 2021/241 du 12 février 2021 a institué la facilité pour la reprise et la résilience (FRR), pièce maîtresse du dispositif, articulant subventions (environ 338 milliards d'euros mobilisés) et prêts (environ 291 milliards d'euros effectivement sollicités par treize États membres). La pérennisation de ce mécanisme, hors situation de crise sanitaire, exigerait soit une nouvelle invocation de l'article 122 TFUE pour un fait générateur identifié, soit la réforme des traités, soit l'adoption d'une nouvelle décision « ressources propres » assortie d'une habilitation spécifique.

Le principe de non-renflouement et la jurisprudence Pringle : un cadre encore restrictif

L'article 125 du TFUE consacre la clause dite de « non-renflouement » (no bail-out), interdisant à l'Union et aux États membres de prendre en charge les engagements d'un autre État. Cette disposition, conjuguée à l'article 123 TFUE prohibant le financement monétaire des États par la Banque centrale européenne, structure l'architecture budgétaire européenne autour du principe de responsabilité nationale. La Cour de justice, dans l'arrêt Pringle (CJUE, plén., 27 novembre 2012, C-370/12), a précisé que l'article 125 TFUE n'interdit pas l'octroi d'une assistance financière sous strictes conditionnalités, ouvrant la voie au Mécanisme européen de stabilité (MES) institué par le traité du 2 février 2012. La compatibilité de NGEU avec le droit primaire a été contestée devant la Cour constitutionnelle fédérale allemande (Bundesverfassungsgericht), qui, par un arrêt du 6 décembre 2022 (2 BvR 547/21 et 2 BvR 798/21), a écarté les recours en jugeant que la décision « ressources propres » de 2020 n'excédait pas manifestement les compétences de l'Union et ne portait pas atteinte à l'identité constitutionnelle de la Loi fondamentale, tout en assortissant sa validation d'une exigence de caractère exceptionnel et limité dans le temps de l'instrument. Cette jurisprudence pèse fortement sur la position allemande quant à la pérennisation des emprunts communs.

Le foisonnement post-NGEU : SURE, SAFE et les prêts à l'Ukraine, vers une banalisation de l'endettement commun

Au-delà de NGEU, l'Union a multiplié les instruments d'emprunts mutualisés. Le programme SURE (Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency), institué par le règlement (UE) 2020/672 du Conseil du 19 mai 2020 sur le fondement de l'article 122 TFUE, a permis de mobiliser jusqu'à 100 milliards d'euros de prêts pour soutenir les régimes de chômage partiel, dont le remboursement est en cours (8 milliards en 2026). La Facilité pour l'Ukraine, instituée par le règlement (UE) 2024/792 du 29 février 2024, mobilise 50 milliards d'euros sur 2024-2027. Le règlement (UE) 2025/1175 du 28 mai 2025 (SAFE) marque une évolution notable : adopté également sur le fondement de l'article 122 TFUE, il autorise jusqu'à 150 milliards d'euros de prêts à long terme (durée maximale de 45 ans, différé jusqu'à 10 ans) pour le réarmement des États membres, sa mise en œuvre opérationnelle ayant débuté début 2026. Cette accumulation d'instruments suscite une réflexion juridique sur la portée de l'article 122 TFUE, conçu initialement comme une clause d'urgence mais désormais utilisé pour des mécanismes structurels. La proposition de cadre financier pluriannuel 2028-2034, présentée par la Commission en juillet 2025, intègre une assistance spécifique à l'Ukraine (100 milliards d'euros) hors plafond du CFP, accentuant la trajectoire de mutualisation.

Les enjeux institutionnels : ressources propres, démocratie budgétaire et soutenabilité

La pérennisation des emprunts communs se heurte à la question, structurellement non résolue, des ressources propres. La proposition de la Commission du 22 décembre 2021, complétée le 20 juin 2023, prévoit l'introduction de nouvelles ressources fondées sur le système d'échange de quotas d'émission (SEQE), le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF) institué par le règlement (UE) 2023/956 du 10 mai 2023, ainsi qu'une ressource statistique fondée sur les bénéfices des entreprises. Ces propositions, qui requièrent l'unanimité au Conseil et la ratification par les parlements nationaux conformément à l'article 311 TFUE, demeurent en suspens. Au plan national, le Conseil constitutionnel français a validé la décision « ressources propres » de 2020 par sa décision n° 2020-806 DC du 9 juillet 2020 sur la loi autorisant l'approbation, jugeant que l'engagement budgétaire de la France ne portait pas atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale. Le Conseil constitutionnel a néanmoins, dans sa décision n° 2012-653 DC du 9 août 2012 sur le TSCG, et plus récemment dans la jurisprudence sur les lois de finances, rappelé l'exigence de sincérité budgétaire (article 32 de la LOLF, loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001). La trajectoire française, avec une dette publique attendue au-dessus de 118 % du PIB en 2026 et une procédure pour déficit excessif ouverte le 26 juillet 2024, place Paris en position délicate pour défendre crédiblement de nouveaux emprunts communs.

Enjeux pour les concours

Le candidat retiendra le triptyque normatif fondateur de NextGenerationEU : règlement (UE) 2020/2094 du 14 décembre 2020 (instrument de relance, fondé sur l'article 122 TFUE), décision (UE, Euratom) 2020/2053 du 14 décembre 2020 relative aux ressources propres (fondée sur l'article 311 TFUE), et règlement (UE) 2021/241 du 12 février 2021 instituant la facilité pour la reprise et la résilience. Les principes structurants demeurent l'article 125 TFUE (clause de non-renflouement), l'article 123 TFUE (interdiction du financement monétaire) et l'article 310 TFUE (équilibre budgétaire). La jurisprudence de référence comprend l'arrêt Pringle (CJUE, plén., 27 novembre 2012, C-370/12), l'arrêt Gauweiler (CJUE, gr. ch., 16 juin 2015, C-62/14), l'arrêt Weiss (CJUE, gr. ch., 11 décembre 2018, C-493/17), ainsi que la décision du Bundesverfassungsgericht du 6 décembre 2022 (2 BvR 547/21). Au plan interne, la décision n° 2020-806 DC du 9 juillet 2020 du Conseil constitutionnel valide la participation française à NGEU. Les nouveaux instruments à connaître sont la Facilité pour l'Ukraine (règlement (UE) 2024/792 du 29 février 2024), le programme SAFE (règlement (UE) 2025/1175 du 28 mai 2025) et le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (règlement (UE) 2023/956 du 10 mai 2023). La problématique transversale, structurante des épreuves de finances publiques et de droit de l'Union, porte sur la conciliation entre solidarité budgétaire européenne, principe de responsabilité nationale et exigence de soutenabilité dans un contexte de besoins d'investissement massifs (défense, transition écologique, technologies stratégiques).