Le Conseil européen : organe d'impulsion politique de l'Union

Origine et institutionnalisation du Conseil européen

Le Conseil européen est né de la pratique des sommets entre chefs d'État et de gouvernement des États membres. C'est à l'initiative du président Valéry Giscard d'Estaing que les rencontres régulières ont été formalisées lors du sommet de Paris de décembre 1974. Longtemps dépourvu de base juridique dans les traités, le Conseil européen n'a été mentionné pour la première fois dans le droit primaire que par l'Acte unique européen de 1986, avant d'être pleinement reconnu comme institution de l'Union par le traité de Lisbonne de 2007, entré en vigueur le 1er décembre 2009 (article 15 TUE).

Avant le traité de Lisbonne, le Conseil européen ne figurait pas parmi les institutions énumérées par les traités. Son insertion dans l'architecture institutionnelle a constitué une évolution majeure, lui conférant la capacité d'adopter des actes juridiquement contraignants dans certains domaines.

La nature et la portée des conclusions du Conseil européen

Les conclusions du Conseil européen revêtent une nature variable selon les domaines abordés. En matière de politique étrangère, elles peuvent consister en des prises de position sur l'actualité internationale ou en la définition d'orientations stratégiques à long terme. Dans le domaine communautaire, elles prennent souvent la forme d'instructions adressées à la Commission européenne ou aux différentes formations du Conseil des ministres.

Certaines conclusions ont eu une portée constitutionnelle considérable. Les Conseils européens de Maastricht (1991), d'Amsterdam (1997) et de Nice (2000) ont arrêté les textes des révisions successives des traités. D'autres conclusions ont atteint un degré de précision remarquable, notamment lorsque les Conseils européens ont fixé les perspectives financières pluriannuelles encadrant le budget communautaire (mars 1988, décembre 1992, mars 1999).

À l'inverse, certaines conclusions demeurent volontairement vagues lorsque le compromis politique n'est pas encore mûr. Les conclusions du Conseil européen de Luxembourg de juin 1991 et de Turin en 1996 illustrent cette réalité, les positions des délégations restant trop éloignées pour permettre un accord substantiel.

L'art du compromis politique : l'exemple de la déclaration d'Édimbourg

La déclaration d'Édimbourg de décembre 1992 constitue un exemple remarquable d'habileté diplomatique. Après le rejet du traité de Maastricht par référendum au Danemark le 2 juin 1992, le Conseil européen a adopté une déclaration permettant au gouvernement danois de retourner devant son électorat avec des garanties politiques (notamment sur la citoyenneté européenne, l'union économique et monétaire et la défense) sans qu'aucune renégociation formelle du traité n'ait été nécessaire. Le second référendum danois du 18 mai 1993 a approuvé le traité ainsi assorti de ces clarifications.

Ce mécanisme des "opt-out" danois a par la suite inspiré d'autres arrangements similaires, notamment pour l'Irlande après le rejet initial du traité de Lisbonne par référendum en juin 2008.

Le suivi des décisions du Conseil européen

Dès les jours qui suivent chaque réunion, plusieurs acteurs institutionnels se mobilisent pour assurer le suivi des conclusions : le Comité des représentants permanents (COREPER), la Commission européenne, le Conseil des ministres des Affaires étrangères, le Secrétaire général du Conseil (devenu Haut représentant pour la PESC depuis le traité d'Amsterdam) et le Conseil ECOFIN. Les orientations définies par le Conseil européen alimentent ensuite le programme de travail de la présidence suivante.

Depuis le traité de Lisbonne, le président permanent du Conseil européen (fonction créée par l'article 15 TUE) assure la continuité et la préparation des travaux. Herman Van Rompuy a été le premier à exercer cette fonction à partir de décembre 2009.

À retenir

• Le Conseil européen, formalisé en 1974, n'est devenu une institution de l'Union qu'avec le traité de Lisbonne (2009)
• Ses conclusions varient entre orientations stratégiques vagues et décisions très détaillées (perspectives financières, révisions de traités)
• La déclaration d'Édimbourg (1992) illustre la capacité du Conseil européen à trouver des solutions politiques créatives sans modifier les textes juridiques
• Le suivi des conclusions mobilise l'ensemble de l'appareil institutionnel (COREPER, Commission, formations du Conseil)
• Le traité de Lisbonne a instauré un président permanent du Conseil européen, mettant fin à la rotation semestrielle pour cette fonction