Le principe de solidarité en droit de l'Union européenne : fondements, clause de solidarité et politique migratoire

Un principe structurant du droit de l'Union

La solidarité constitue l'un des piliers fondamentaux sur lesquels repose l'édifice juridique de l'Union européenne. Dès le préambule du Traité sur l'Union européenne (TUE), les États membres affirment leur volonté d'approfondir la solidarité entre leurs peuples. Ce principe irrigue l'ensemble des politiques communes, mais il trouve une expression particulièrement significative dans le domaine migratoire. Deux dispositions du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) y font explicitement référence : l'article 67, qui place la solidarité au fondement des objectifs de la politique migratoire, et l'article 80, qui précise que les politiques d'asile, d'immigration et de contrôle aux frontières extérieures « sont régies par le principe de solidarité et de partage équitable de responsabilités entre les États membres, y compris sur le plan financier ».

Le Titre IV de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, intitulé « Solidarité », consacre par ailleurs un ensemble de droits sociaux (droit à l'information et à la consultation des travailleurs, droit de négociation collective, protection en cas de licenciement injustifié, sécurité sociale et aide sociale). Cette dimension sociale de la solidarité européenne complète sa dimension institutionnelle et politique.

La clause de solidarité de l'article 222 TFUE

Introduite par le Traité de Lisbonne en 2009, la clause de solidarité figurant à l'article 222 TFUE organise un mécanisme d'assistance mutuelle entre l'Union et ses États membres dans deux hypothèses : la survenance d'une attaque terroriste sur le territoire d'un État membre, ou la survenance d'une catastrophe naturelle ou d'origine humaine. L'Union mobilise alors tous les instruments à sa disposition, y compris les moyens militaires mis à disposition par les États membres, pour porter assistance à l'État touché.

Cette clause a été invoquée de manière anticipée lors des attentats de Madrid du 11 mars 2004, avant même l'entrée en vigueur formelle du Traité de Lisbonne, par une déclaration politique des chefs d'État et de gouvernement. En 2014, la décision 2014/415/UE du Conseil a établi les règles et procédures détaillées de mise en œuvre de cette clause, afin de garantir une réponse rapide, efficace et coordonnée entre les niveaux national et européen.

Le Fonds de solidarité de l'Union européenne (FSUE), créé par le règlement (CE) n° 2012/2002 du 11 novembre 2002, constitue l'instrument financier principal de cette solidarité en matière de protection civile. Il est intervenu à de nombreuses reprises lors de catastrophes majeures (inondations en Europe centrale en 2002 et 2013, tremblements de terre en Italie en 2009 et 2016, sécheresses et incendies dans les États du sud de l'Europe). Son champ d'application a été élargi en 2014 pour inclure les catastrophes régionales majeures et en 2020 pour couvrir les urgences de santé publique majeures, dans le contexte de la pandémie de Covid-19.

Solidarité et politique migratoire : un principe contesté

C'est dans le domaine de la politique migratoire que le principe de solidarité a été le plus vivement mis à l'épreuve. Face à l'afflux massif de réfugiés à partir de 2015 (plus d'un million de personnes arrivées par la Méditerranée cette année-là), le Conseil a adopté deux décisions en septembre et octobre 2015 instituant un mécanisme temporaire de relocalisation de 160 000 demandeurs d'asile depuis la Grèce et l'Italie vers les autres États membres.

Plusieurs États, notamment la Hongrie, la Pologne, la République tchèque et la Slovaquie, ont refusé de participer pleinement à ce mécanisme. La Slovaquie et la Hongrie ont introduit un recours en annulation devant la Cour de justice. Par un arrêt fondamental du 6 septembre 2017 (CJUE, Gde ch., aff. jointes C-643/15 et C-647/15, Slovaquie et Hongrie c/ Conseil), la Cour a rejeté ces recours et confirmé la validité du mécanisme de relocalisation, rappelant que le principe de solidarité de l'article 80 TFUE implique que les États membres acceptent de partager la charge de l'accueil des demandeurs de protection internationale. La Cour a également jugé, dans un arrêt du 2 avril 2020 (CJUE, aff. jointes C-715/17, C-718/17 et C-719/17, Commission c/ Pologne, Hongrie et République tchèque), que ces trois États avaient manqué à leurs obligations en refusant de se conformer au mécanisme de relocalisation.

Ces tensions ont conduit à l'adoption du Pacte sur la migration et l'asile en 2024, qui tente de concilier solidarité et responsabilité à travers un mécanisme de solidarité obligatoire mais flexible : les États membres peuvent choisir entre la relocalisation de demandeurs d'asile, des contributions financières, ou d'autres formes de soutien opérationnel.

L'espace Schengen et la solidarité opérationnelle

L'espace Schengen repose sur un principe de confiance mutuelle entre États signataires : la suppression des contrôles aux frontières intérieures n'est viable que si chaque État assure efficacement le contrôle de sa portion de frontière extérieure. Cette logique implique une solidarité à la fois opérationnelle et financière, car l'action de chaque État en matière de contrôle frontalier bénéficie à l'ensemble des partenaires.

L'Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex), initialement créée en 2004 sous le nom d'Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures, a vu ses compétences considérablement renforcées par le règlement (UE) 2019/1896. Elle coordonne les opérations de contrôle aux frontières extérieures et peut déployer des équipes d'intervention rapide (anciennement RABIT, pour Rapid Border Intervention Teams, devenues les équipes du contingent permanent). Son contingent permanent doit atteindre 10 000 agents. Frontex conduit également des opérations conjointes maritimes, notamment en Méditerranée (opérations Triton, Poséidon, Thémis).

Le Fonds Asile, Migration et Intégration (FAMI) et l'Instrument de soutien financier à la gestion des frontières et à la politique des visas complètent cette solidarité financière en apportant un soutien budgétaire aux États membres les plus exposés aux flux migratoires.

À retenir

• Les articles 67 et 80 TFUE fondent la politique migratoire de l'UE sur le principe de solidarité et de partage équitable des responsabilités, y compris financières.
• La clause de solidarité (art. 222 TFUE) organise l'assistance mutuelle en cas d'attaque terroriste ou de catastrophe naturelle ou humaine, complétée par le Fonds de solidarité de l'UE créé en 2002.
• L'arrêt CJUE, 6 septembre 2017, Slovaquie et Hongrie c/ Conseil a confirmé la validité du mécanisme de relocalisation obligatoire des demandeurs d'asile, réaffirmant la portée contraignante du principe de solidarité.
• L'espace Schengen repose sur une solidarité opérationnelle et financière entre États, mise en œuvre notamment par Frontex et ses équipes d'intervention rapide.
• Le Pacte sur la migration et l'asile (2024) tente de renouveler l'équilibre entre solidarité obligatoire et flexibilité dans les formes de contribution des États membres.