La coopération européenne et internationale en matière de lutte antiterroriste

Les fondements conventionnels

La coopération internationale en matière de lutte contre le terrorisme repose sur un réseau dense de conventions, principalement européennes. La Convention européenne pour la répression du terrorisme, signée à Strasbourg le 27 janvier 1977, constitue le premier instrument multilatéral européen en la matière. Son apport majeur réside dans l'exclusion du terrorisme de la catégorie des infractions politiques, ce qui interdit aux États de refuser l'extradition d'un terroriste au motif du caractère politique de l'infraction. Un protocole d'amendement de 2003 est venu moderniser ce texte.

La Convention du 27 septembre 1996 relative à l'extradition entre les États membres de l'Union européenne a confirmé cette approche en écartant le terrorisme comme motif de refus d'extradition, lui ôtant ainsi par nature tout caractère politique. Ce principe est fondamental : il signifie que le terrorisme ne peut jamais être considéré comme un acte politique pouvant justifier un refus de coopération judiciaire.

Le Conseil de l'Europe a adopté en 2005 deux conventions complémentaires : la Convention pour la prévention du terrorisme et la Convention relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime et au financement du terrorisme, qui renforcent tant le volet préventif que le volet financier de la lutte antiterroriste.

L'article 15 de la Convention européenne des droits de l'homme (1950) autorise les États à déroger à certaines obligations conventionnelles "en cas de guerre ou en cas d'autre danger public menaçant la vie de la nation", dans la stricte mesure où la situation l'exige et à condition que ces mesures ne contredisent pas les autres obligations du droit international. Certains États membres ont invoqué cette clause dérogatoire dans le contexte terroriste. La Cour européenne des droits de l'homme exerce un contrôle sur le recours à cette disposition, vérifiant la réalité du danger public, la proportionnalité des mesures et le respect des droits indérogeables (interdiction de la torture, de l'esclavage, principe de légalité pénale).

Les instruments opérationnels européens

La coopération opérationnelle européenne en matière antiterroriste s'est structurée autour de plusieurs agences et mécanismes.

Le groupe TREVI, créé en 1975 par les ministres de l'Intérieur de neuf États membres et d'États associés, constitue la première coopération antiterroriste européenne d'ampleur. Initialement conçu pour faire face à la menace terroriste d'extrême gauche (Fraction armée rouge, Brigades rouges), il a posé les bases de la coopération policière qui allait se développer dans le cadre de l'Union européenne.

Le Système d'information Schengen (SIS), opérationnel depuis 1995, permet aux autorités compétentes (policiers, gendarmes, douaniers, autorités judiciaires) de disposer en temps réel d'informations introduites par l'un des États membres grâce à une procédure d'interrogation automatisée. Cet outil est essentiel pour le signalement et la recherche de personnes suspectées de terrorisme.

Europol, l'Office européen de police mis en place en 1999, facilite la coopération policière entre les États membres. Un Centre européen de lutte contre le terrorisme (ECTC) a été créé en janvier 2016 en son sein pour favoriser l'échange de renseignements. Depuis le 1er mai 2017, les pouvoirs d'Europol ont été élargis : l'agence peut désormais échanger des informations avec des entités privées telles que des entreprises de réseaux sociaux.

Eurojust, l'unité de coopération judiciaire de l'Union européenne, facilite la coordination entre les autorités judiciaires nationales. Frontex, l'Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes renforcée depuis fin 2016, mène une coopération accrue en matière de surveillance des frontières extérieures.

Le mandat d'arrêt européen (MAE), établi par la décision-cadre du 13 juin 2002 et opérationnel dans tous les États membres depuis le 1er janvier 2007, a remplacé les procédures traditionnelles d'extradition au sein de l'Union. Fondé sur le principe de reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires, il a considérablement accéléré la remise des personnes recherchées entre États membres.

L'accélération post-11 septembre 2001

Les attentats du 11 septembre 2001 aux États-Unis ont provoqué une accélération décisive de la coopération européenne. Un plan d'action a été adopté dès le 21 septembre 2001 lors d'un Conseil européen extraordinaire. Les attentats de Madrid (11 mars 2004) et de Londres (7 juillet 2005) ont conduit à la création d'un poste de coordinateur européen de la lutte contre le terrorisme et à l'adoption d'une nouvelle stratégie antiterroriste articulée autour de quatre piliers : prévenir, protéger, poursuivre, réagir.

Le programme européen en matière de sécurité, adopté par la Commission européenne le 28 avril 2015, constitue un socle de mesures contre le terrorisme. Le 2 février 2016, la Commission a présenté un plan de renforcement de la lutte contre le financement du terrorisme, structuré autour de deux axes : la traçabilité des mouvements financiers des terroristes et le démantèlement de leurs sources de revenus. Un poste de commissaire spécialement dédié à l'Union de la sécurité a été créé.

En décembre 2017, le Conseil de l'Union européenne a établi une coopération structurée permanente (CSP) dans le domaine de la sécurité et de la défense, associant 25 États membres. Une commission spéciale sur le terrorisme de 30 membres a été créée au sein du Parlement européen en 2017 pour identifier les failles pratiques et législatives de la lutte antiterroriste dans l'Union.

Le registre européen des passagers aériens (PNR)

Le Passenger Name Record (PNR) européen, adopté par le Parlement européen le 14 avril 2016, constitue un outil majeur de traçabilité des passagers dans le cadre de la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée. Chaque État membre doit créer une unité de renseignements sur les passagers (UIP) pour gérer les données PNR collectées par les transporteurs aériens. La France a transposé cette directive par un vote de l'Assemblée nationale le 28 septembre 2017. En France, la loi SILT de 2017 a élargi le PNR aux passagers des bateaux entrant ou sortant de l'espace français.

La Cour de justice de l'Union européenne a toutefois encadré l'utilisation des données PNR dans un avis du 26 juillet 2017 (avis 1/15) concernant l'accord PNR entre l'UE et le Canada, en exigeant des garanties renforcées en matière de protection des données personnelles.

À retenir

• La Convention de Strasbourg de 1977 a posé le principe fondamental selon lequel le terrorisme ne peut être qualifié d'infraction politique pour refuser l'extradition.
• Le mandat d'arrêt européen (2002, opérationnel depuis 2007) a remplacé l'extradition entre États membres par un mécanisme de reconnaissance mutuelle.
• Europol dispose depuis 2016 d'un Centre européen de lutte contre le terrorisme (ECTC) et peut échanger des informations avec des entités privées depuis 2017.
• Le PNR européen (2016) impose la traçabilité des passagers aériens, chaque État devant créer une unité de renseignements sur les passagers.
• Les attentats de 2001, 2004 et 2005 ont constitué les accélérateurs majeurs de la coopération antiterroriste européenne.