Le Conseil européen comme centre de décision et d'arbitrage politique
Le Conseil européen a fonctionné comme le véritable centre de décision de la construction européenne, débloquant les crises majeures et arbitrant les négociations des grands traités. Si ses orientations n'ont pas de valeur juridique directe, leur poids politique est tel qu'elles s'imposent en pratique au Conseil des ministres chargé de leur traduction juridique.
Si le Conseil européen est formellement chargé de définir les orientations politiques générales de l'Union, il a dans la pratique joué un rôle bien plus large, fonctionnant comme un véritable centre de décision et d'arbitrage pour les dossiers les plus complexes de la construction européenne.
L'impulsion et le déblocage des dossiers majeurs
L'histoire de l'intégration européenne montre que le Conseil européen a été déterminant dans la résolution de crises et l'avancement de projets structurants. À Fontainebleau en 1984, il a trouvé une issue au problème de la contribution britannique au budget communautaire, qui empoisonnait les relations depuis la célèbre formule de Margaret Thatcher (« I want my money back ») lors du Conseil européen de Dublin en 1979. Le « rabais britannique » ainsi négocié est resté en vigueur pendant des décennies.
À Bruxelles en 1988, le Conseil européen a adopté le « paquet Delors I », qui intégrait la réforme de la politique agricole commune (PAC), un programme budgétaire pluriannuel (les « perspectives financières ») et l'engagement de doubler les dépenses en faveur des régions les moins favorisées par les fonds structurels. Ce paquet illustre la capacité du Conseil européen à lier entre eux des dossiers hétérogènes pour construire un compromis global (package deal).
À Maastricht en décembre 1991, les chefs d'État et de gouvernement ont directement arrêté les dispositions restant en suspens du projet de traité sur l'Union européenne, y compris les conditions du passage à la monnaie unique. C'est d'ailleurs le Conseil, réuni au niveau des chefs d'État et de gouvernement, qui a décidé à la majorité qualifiée si une majorité d'États membres avait rempli les conditions nécessaires pour adopter l'euro.
À Édimbourg en décembre 1992, le Conseil européen a su débloquer la crise provoquée par le rejet du traité de Maastricht lors du référendum danois du 2 juin 1992, en accordant au Danemark des dérogations (opt-out) sur la monnaie unique, la défense, la citoyenneté européenne et la coopération en matière de justice et d'affaires intérieures.
Les grands traités comme expression du pouvoir d'arbitrage
Le Conseil européen a joué un rôle central dans la conclusion de chacun des grands traités de révision. À Amsterdam en juin 1997, il a adopté le pacte de stabilité et de croissance, complété par une résolution sur l'emploi, ainsi que le traité modifiant le traité de Maastricht. Aux Conseils européens de Cologne (juin 1999) et d'Helsinki (décembre 1999), il a posé les bases de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD) et élargi le cercle des négociations d'adhésion.
À Nice en décembre 2000, après des négociations particulièrement ardues prolongées tard dans la nuit, le Conseil européen s'est accordé sur le traité de Nice, signé le 26 février 2001, qui adaptait le cadre institutionnel en vue de l'élargissement. Les arbitrages portèrent notamment sur la repondération des voix au Conseil, la composition de la Commission et l'extension du vote à la majorité qualifiée.
La fonction diplomatique
Dans le domaine de la politique étrangère, le Conseil européen a adopté de nombreuses déclarations diplomatiques qui ont parfois fait date. La déclaration de Venise de juin 1980 sur la paix au Proche-Orient, qui reconnaissait le droit à l'autodétermination du peuple palestinien, constitue l'un des exemples les plus significatifs d'une prise de position autonome de l'Europe sur la scène internationale.
Le Conseil européen reçoit également des dirigeants de pays tiers en marge de ses travaux. Ces rencontres constituent en elles-mêmes des actes de politique extérieure. Le sommet de Zagreb en octobre 2000, qui rassembla les membres du Conseil européen et les chefs d'État des pays balkaniques, illustre cette dimension diplomatique.
Les limites de la méthode
Le plus souvent, le Conseil européen n'arrête pas de décisions au sens juridique du terme. Les orientations politiques qu'il adopte doivent être traduites juridiquement par le Conseil de l'Union européenne (Conseil des ministres) selon les procédures prévues par les traités. Il existe donc un décalage entre la décision politique prise au sommet et sa formalisation juridique, qui peut être source de difficultés lorsque les ministres sont amenés à réinterpréter les compromis conclus par leurs chefs.
Néanmoins, dans la pratique, le Conseil européen n'hésite pas à entrer dans les moindres détails, qui figurent ensuite dans les conclusions de la présidence. Cette tendance au micro-management a été critiquée par la doctrine comme un empiètement sur les compétences du Conseil des ministres et de la Commission.
À retenir
- Le Conseil européen joue un double rôle d'impulsion politique et d'arbitrage des dossiers sur lesquels le Conseil des ministres ne parvient pas à s'accorder.
- Les grandes avancées de la construction européenne (Fontainebleau 1984, paquet Delors I 1988, Maastricht 1991, Édimbourg 1992, Amsterdam 1997, Nice 2000) ont été rendues possibles par les compromis conclus au niveau des chefs d'État et de gouvernement.
- Le Conseil européen exerce également une fonction diplomatique par l'adoption de déclarations et la réception de dirigeants étrangers.
- Les décisions politiques du Conseil européen n'ont pas de valeur juridique directe et doivent être formalisées par le Conseil des ministres.
- La tendance du Conseil européen à entrer dans le détail des dossiers soulève des questions de répartition des compétences institutionnelles.
