La libre circulation dans l'espace Schengen à l'épreuve des divergences migratoires : le cas de la régularisation espagnole et la tentation du rétablissement des contrôles aux frontières intérieures
Le Conseil des ministres espagnol a approuvé, le 14 avril 2026, un décret royal lançant une régularisation extraordinaire pouvant concerner jusqu'à 500 000 ressortissants de pays tiers en situation irrégulière sur son territoire. Les conditions fixées sont la présence continue en Espagne pendant au moins cinq mois avant le 1er janvier 2026, l'absence d'antécédents judiciaires et la démonstration de liens professionnels, familiaux ou sociaux avec le pays. Les permis délivrés seront valables un an renouvelable. Le dépôt des demandes est ouvert jusqu'au 30 juin 2026. Le gouvernement de Pedro Sánchez justifie cette mesure par un impératif démographique et économique, rappelant que 52 500 des 76 200 emplois créés au dernier trimestre 2025 l'ont été par des personnes nées à l'étranger, dans un contexte où l'Espagne enregistre son taux de chômage le plus bas depuis dix-huit ans. La réaction politique française a été vive. Bruno Retailleau a promis de « mettre au ban des nations européennes » Madrid et de « rétablir les contrôles aux frontières » en cas de « crise ». La France maintient d'ailleurs, sans interruption depuis octobre 2015, des contrôles à ses frontières intérieures, la dernière notification adressée à la Commission couvrant la période du 12 novembre 2025 au 11 mai 2026. Cette controverse ravive un débat classique de droit de l'Union : celui de l'articulation entre compétences nationales en matière migratoire et principe de libre circulation dans l'espace Schengen.
L'acquis Schengen et la libre circulation des personnes
L'espace Schengen, intégré au droit de l'Union par le traité d'Amsterdam de 1997, repose sur le principe de suppression des contrôles aux frontières intérieures, consacré aujourd'hui par l'article 77 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) et mis en œuvre par le règlement (UE) 2016/399 du 9 mars 2016, dit « code frontières Schengen ». Ce principe bénéficie aux citoyens de l'Union (article 21 TFUE, directive 2004/38/CE) et, dans une moindre mesure, aux ressortissants de pays tiers en situation régulière. Ces derniers, titulaires d'un titre de séjour délivré par un État membre, peuvent circuler librement dans les autres États parties pendant une durée maximale de 90 jours sur une période de 180 jours, en vertu de l'article 21 de la convention d'application de l'accord de Schengen du 19 juin 1990. En revanche, ce droit de circulation n'emporte pas droit au séjour durable ni droit au travail dans un autre État membre, lesquels demeurent soumis à la législation nationale de l'État d'accueil. Une régularisation opérée par l'Espagne ne confère donc pas, en tant que telle, un droit d'installation en France aux bénéficiaires du décret royal de 2026 : ceux-ci pourront circuler, mais non s'établir, sur le territoire français au-delà des 90 jours autorisés.
Le rétablissement temporaire des contrôles aux frontières intérieures : un cadre juridique resserré
La possibilité de réintroduire temporairement des contrôles est prévue aux articles 25 à 27 bis du code frontières Schengen, dans leur rédaction issue du règlement du 13 juin 2024 entré en vigueur le 10 juillet 2024. Ce cadre rénové consacre le rétablissement comme « mesure de dernier recours », destinée à répondre à des situations de menace grave pour l'ordre public ou la sécurité intérieure (terrorisme, criminalité transfrontalière organisée, mouvements soudains et non autorisés de ressortissants de pays tiers). La durée maximale est fixée à six mois, prolongeable dans des conditions strictes pouvant aller jusqu'à deux ans en cas de menace persistante, voire trois ans dans des hypothèses exceptionnelles. La Cour de justice, dans son arrêt NW contre Landespolizeidirektion Steiermark du 26 avril 2022 (C-368/20 et C-369/20), avait déjà jugé, sous l'empire de l'ancien texte, qu'un État membre ne pouvait réintroduire des contrôles aux frontières intérieures pour une durée totale supérieure à six mois, sauf « nouvelle menace » distincte. Cette jurisprudence a pesé dans l'élaboration du règlement de 2024. Le Conseil d'État, saisi par plusieurs associations (Anafé, Gisti, Cimade) d'un recours contre la décision du Premier ministre du 4 octobre 2024 notifiant le rétablissement des contrôles pour six mois, a, dans une décision rendue en 2025, validé cette mesure en la regardant comme une première décision prise dans le cadre du nouveau règlement et non comme une simple prolongation des notifications intervenues depuis 2015. Le contrôle juridictionnel s'est ainsi adapté à la réforme européenne.
La réintroduction des contrôles comme instrument de politique migratoire : les limites posées par la Cour de justice
La jurisprudence européenne encadre strictement l'utilisation des contrôles rétablis à des fins de maîtrise des flux migratoires. Dans son arrêt ADDE e.a. du 21 septembre 2023 (C-143/22), la CJUE a jugé que la directive « retour » 2008/115/CE s'applique à tout ressortissant de pays tiers en situation irrégulière interpellé aux frontières intérieures, même en période de réintroduction des contrôles, ce qui interdit les refus d'entrée systématiques et impose le respect des garanties procédurales (décision individuelle, droit à un recours effectif, examen de la situation personnelle). Le Conseil d'État, dans une décision du 2 février 2024, a tiré les conséquences de cette jurisprudence en annulant partiellement certaines pratiques administratives françaises. Ces solutions rappellent que la souveraineté migratoire des États membres, réaffirmée par l'article 79 TFUE, s'exerce dans le respect du principe de libre circulation et des droits fondamentaux garantis par la Charte (articles 6, 18 et 19 notamment).
Divergences nationales et fracture politique européenne
Le décalage entre la régularisation massive espagnole et le durcissement observé en France, en Italie ou en Allemagne illustre l'absence de politique migratoire commune aboutie, en dépit de l'adoption, en avril 2024, du Pacte sur la migration et l'asile (règlements (UE) 2024/1348 et 2024/1351 notamment), dont l'entrée en application est prévue pour mi-2026. Chaque État membre conserve, en vertu de l'article 79, paragraphe 5, du TFUE, le droit de fixer « les volumes d'entrée des ressortissants de pays tiers, en provenance de pays tiers, sur leur territoire dans le but d'y rechercher un emploi salarié ou non salarié ». La régularisation relève donc d'une compétence nationale que l'Union ne peut, en l'état actuel du droit primaire, encadrer. Les accords bilatéraux de réadmission, dont celui liant la France et l'Espagne du 26 novembre 2002, offrent néanmoins un instrument de coopération permettant le retour des étrangers en situation irrégulière vers l'État leur ayant délivré un titre de séjour.
Enjeux pour les concours
Le candidat doit retenir que le principe de libre circulation dans l'espace Schengen repose sur un équilibre entre intégration européenne et prérogatives étatiques. Les textes essentiels sont l'article 77 du TFUE (suppression des contrôles aux frontières intérieures), l'article 79 TFUE (politique commune d'immigration), le règlement (UE) 2016/399 du 9 mars 2016 (code frontières Schengen), modifié par le règlement du 13 juin 2024, et l'article 21 de la convention d'application de Schengen du 19 juin 1990 (circulation des ressortissants de pays tiers titulaires d'un titre de séjour pour 90 jours sur 180). La jurisprudence clé est celle de la CJUE NW contre Landespolizeidirektion Steiermark du 26 avril 2022 (C-368/20 et C-369/20), qui limite à six mois la durée des contrôles réintroduits, et l'arrêt ADDE e.a. du 21 septembre 2023 (C-143/22), qui impose le respect de la directive retour. Le candidat mobilisera également les décisions du Conseil d'État de 2024 et 2025 validant, sous conditions, les notifications françaises de rétablissement des contrôles. Sur le plan des enjeux institutionnels, le cas espagnol montre que la compétence retenue des États membres en matière de régularisation (article 79, paragraphe 5, TFUE) peut produire des effets transfrontaliers, mais que ces effets demeurent juridiquement encadrés : un titre de séjour national ne confère pas un droit d'établissement dans un autre État membre. Enfin, le Pacte européen sur la migration et l'asile d'avril 2024, dont l'application débute en 2026, constitue la réponse de l'Union à cette fracture politique, sans pour autant uniformiser les politiques de régularisation, qui restent l'ultime marqueur de souveraineté migratoire.