Les notions fondamentales du droit institutionnel de l'Union européenne

L'acquis communautaire et les conditions d'adhésion

L'acquis communautaire (désormais plus justement dénommé acquis de l'Union) désigne l'ensemble du droit européen en vigueur que tout État membre doit intégrer et appliquer. Il comprend les traités fondateurs et modificatifs, le droit dérivé (règlements, directives, décisions), la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, les accords internationaux conclus par l'Union, ainsi que les principes généraux du droit de l'Union.

Pour les États candidats à l'adhésion, la reprise intégrale de l'acquis constitue une condition préalable non négociable. Ce processus s'organise par chapitres thématiques (35 chapitres dans le cadre des négociations actuelles) et fait l'objet d'un suivi rigoureux par la Commission européenne, qui publie des rapports annuels de progrès. Des périodes de transition peuvent être accordées sur certains chapitres, mais l'objectif demeure l'application complète de l'acquis. Cette exigence a été formalisée lors du Conseil européen de Copenhague en juin 1993, qui a défini les célèbres critères de Copenhague : critère politique (démocratie, État de droit, droits de l'homme), critère économique (économie de marché viable) et critère de l'acquis (capacité à assumer les obligations de l'adhésion).

Les procédures décisionnelles : de la consultation à la codécision

L'évolution des procédures décisionnelles de l'Union européenne reflète la montée en puissance progressive du Parlement européen dans le processus législatif.

La procédure de consultation, la plus ancienne, se limitait à recueillir un avis simple du Parlement européen, sans que le Conseil ne soit lié par cet avis. La Cour de justice a néanmoins jugé que l'absence de consultation du Parlement constituait une violation des formes substantielles entraînant l'annulation de l'acte (CJCE, 29 octobre 1980, Roquette Frères, aff. 138/79).

La procédure de coopération, introduite par l'Acte unique européen de 1986 (article 252 TCE), a constitué une avancée en permettant au Parlement, en deuxième lecture, d'amender ou de rejeter la position commune du Conseil. Toutefois, le Conseil pouvait passer outre ce rejet par un vote à l'unanimité. Cette procédure, progressivement marginalisée, n'était plus utilisée que dans le domaine de l'Union économique et monétaire avant sa suppression par le traité de Lisbonne.

La procédure de codécision, instaurée par le traité de Maastricht en 1992 (article 251 TCE), a véritablement érigé le Parlement en co-législateur. Elle permet au Parlement de rejeter définitivement un texte, sans que le Conseil ne puisse passer outre. Le traité de Lisbonne l'a rebaptisée procédure législative ordinaire (article 294 TFUE) et en a fait la procédure de droit commun, applicable à la grande majorité des domaines de compétence de l'Union.

La procédure d'avis conforme (devenue procédure d'approbation avec le traité de Lisbonne) confère au Parlement un droit de veto absolu dans certains domaines sensibles : adhésion de nouveaux États membres, conclusion d'accords d'association, modification du statut du Système européen des banques centrales, ou encore constatation d'une violation grave des droits fondamentaux par un État membre (article 7 TUE).

Le compromis de Luxembourg et la question du vote à la majorité qualifiée

Les traités de Rome (1957) avaient prévu une transition progressive de l'unanimité vers le vote à la majorité qualifiée au Conseil, devant s'achever au 1er janvier 1966. La France, sous la présidence du général de Gaulle, s'opposa vigoureusement à cette évolution, considérant qu'elle portait atteinte à la souveraineté nationale dans des domaines essentiels, notamment la politique agricole commune.

Cette opposition conduisit à la crise de la "chaise vide" : à partir du 30 juin 1965, la France refusa de siéger au Conseil des ministres, bloquant ainsi tout le processus décisionnel communautaire pendant sept mois.

Le compromis de Luxembourg, adopté le 30 janvier 1966, mit fin à la crise sans véritablement la résoudre. Il prévoyait que lorsque des "intérêts très importants" d'un État membre étaient en jeu, les membres du Conseil s'efforceraient de parvenir à une solution unanime dans un délai raisonnable. La France interpréta ce texte comme instituant un véritable droit de veto, tandis que les autres États membres n'y voyaient qu'un engagement politique non contraignant. Ce compromis, bien que dépourvu de valeur juridique formelle, a durablement freiné le recours au vote à la majorité qualifiée jusqu'à l'Acte unique européen de 1986, qui a relancé ce mode de vote pour la réalisation du marché intérieur.

La comitologie et le contrôle de l'exécution

La comitologie désigne le système de comités composés de représentants des États membres qui encadrent l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission européenne. Ce système, codifié par la décision du Conseil 1999/468/CE du 28 juin 1999, établissait quatre types de procédures : comité consultatif, comité de gestion, comité de réglementation et procédure de sauvegarde.

Le traité de Lisbonne a profondément réformé ce système en distinguant désormais les actes délégués (article 290 TFUE), par lesquels le législateur habilite la Commission à compléter ou modifier des éléments non essentiels d'un acte législatif, et les actes d'exécution (article 291 TFUE), soumis au contrôle des États membres selon le règlement (UE) n° 182/2011 du 16 février 2011.

La coopération renforcée : l'Europe à géométrie variable

Introduit par le traité d'Amsterdam (1997), le mécanisme de coopération renforcée permet à un groupe d'États membres (au minimum neuf depuis le traité de Lisbonne) d'approfondir leur intégration dans un domaine particulier, en utilisant les institutions et procédures de l'Union. Ce mécanisme est conçu comme un dernier recours, lorsque les objectifs poursuivis ne peuvent être atteints par l'Union dans son ensemble dans un délai raisonnable.

Plusieurs coopérations renforcées ont été mises en œuvre, notamment en matière de divorce transfrontalier (règlement Rome III, 2010), de brevet unitaire européen (2012) et de taxe sur les transactions financières (autorisée en 2013, négociations toujours en cours). Ce mécanisme illustre l'idée d'une Europe à plusieurs vitesses, distincte de l'Europe "à la carte" où chaque État choisirait individuellement ses domaines de participation.

À retenir

• L'acquis communautaire (acquis de l'Union) constitue le socle juridique que tout État membre ou candidat doit intégralement reprendre, conformément aux critères de Copenhague définis en 1993.
• La procédure législative ordinaire (ex-codécision), généralisée par le traité de Lisbonne, fait du Parlement européen un co-législateur à part entière.
• Le compromis de Luxembourg (1966) a freiné le recours au vote à la majorité qualifiée pendant deux décennies, sans avoir de valeur juridique contraignante.
• La comitologie a été réformée par le traité de Lisbonne qui distingue désormais actes délégués (article 290 TFUE) et actes d'exécution (article 291 TFUE).
• La coopération renforcée, mécanisme de dernier recours introduit par le traité d'Amsterdam, permet une intégration différenciée entre au moins neuf États membres.