La transposition des directives communautaires en droit français

L'obligation de transposition et ses fondements

La transposition des directives européennes constitue une obligation juridique fondamentale pesant sur les États membres en vertu de l'article 288 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (ex-article 249 TCE). Chaque directive fixe un délai dans lequel les États doivent adapter leur droit interne pour atteindre le résultat prescrit, tout en conservant le choix de la forme et des moyens. Le Conseil constitutionnel a consacré cette exigence en reconnaissant que la transposition des directives résulte d'une exigence constitutionnelle (CC, 10 juin 2004, Loi pour la confiance dans l'économie numérique, n° 2004-496 DC). Le Conseil d'État a également affirmé que la transposition d'une directive ne saurait aller à l'encontre d'une règle ou d'un principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France (CE, Ass., 8 février 2007, Société Arcelor Atlantique et Lorraine).

En France, la transposition emprunte des véhicules normatifs variés : loi, ordonnance, décret ou arrêté, selon la nature des dispositions en cause. Lorsque la directive touche au domaine de la loi au sens de l'article 34 de la Constitution, seul le législateur peut intervenir, sauf habilitation à légiférer par ordonnances (article 38 de la Constitution).

Les causes structurelles des retards de transposition

Les retards de transposition constituent un problème récurrent de l'administration française. Plusieurs facteurs expliquent ces difficultés. D'abord, un déficit historique de juristes spécialistes du droit communautaire au sein des ministères sectoriels a longtemps ralenti le processus. La plupart des départements ministériels faisaient appel, en cas de besoin, à la sous-direction du droit international économique et du droit communautaire du ministère des Affaires étrangères ou au secteur juridique du SGCI, dont les effectifs limités ne permettaient pas de répondre à toutes les demandes.

Ensuite, des facteurs politiques interviennent fréquemment. Un ministère mis en minorité au Conseil par le recours à la majorité qualifiée peut sciemment retarder l'édiction des normes de transposition. Des conflits de compétence entre ministères peuvent également survenir : deux administrations revendiquant simultanément la responsabilité de transposer une même directive, dans l'attente d'un arbitrage du Premier ministre.

Enfin, les groupes d'intérêt exercent des pressions sur les ministères concernés, particulièrement lorsqu'ils agissent par l'intermédiaire d'organismes consultatifs dont l'avis est obligatoire. Le Conseil supérieur d'hygiène publique de France illustre ce phénomène : son avis étant requis dès lors que la transposition emprunte la voie législative ou réglementaire, il constitue un point de blocage potentiel.

Le cadre juridique de la transposition en droit interne

La circulaire du Premier ministre du 9 novembre 1998 a posé les bases d'une organisation systématique de la transposition. Elle recommande la mise en place, dans chaque ministère, d'une structure de coordination interne chargée de veiller au suivi des travaux de transposition, afin de pallier les retards en assurant une vue d'ensemble de l'activité des différents services.

Le statut juridique des circulaires de transposition a posé des difficultés particulières. Les juridictions françaises ont longtemps considéré qu'une circulaire constituait un acte interne à l'administration, se bornant à commenter un texte de rang supérieur, et donc inopposable aux tiers. Cette jurisprudence a évolué avec l'arrêt du Conseil d'État (CE, Sect., 18 décembre 2002, Mme Duvignères), qui a substitué au critère de la distinction entre circulaires interprétatives et réglementaires celui du caractère impératif des dispositions contenues dans la circulaire.

La transposition ne constitue donc pas la suite linéaire de l'élaboration des politiques européennes. Elle ouvre un espace de renégociation dans lequel les ministères et les groupes d'intérêt qui n'ont pas fait prévaloir leurs positions en amont peuvent tenter de le faire en aval. L'intervention des organes interministériels ou l'ouverture d'une procédure en manquement par la Commission européenne permettent de réguler ces tentatives.

La procédure en manquement et ses conséquences

Lorsqu'un État membre ne transpose pas une directive dans le délai imparti, la Commission peut engager une procédure en manquement sur le fondement des articles 258 à 260 TFUE. Cette procédure comporte une phase précontentieuse (lettre de mise en demeure, puis avis motivé) et, en cas de persistance du manquement, une phase contentieuse devant la Cour de justice de l'Union européenne. Depuis le traité de Lisbonne, la Commission peut demander le prononcé de sanctions financières dès le premier arrêt en manquement pour défaut de transposition d'une directive adoptée selon une procédure législative (article 260, paragraphe 3, TFUE).

La France a été condamnée à plusieurs reprises pour défaut de transposition. L'arrêt de la CJCE du 12 juillet 2005 (Commission c. France, C-304/02) a marqué un tournant en infligeant pour la première fois à la France une astreinte journalière pour non-exécution d'un précédent arrêt en manquement en matière de pêche.

À retenir

• La transposition des directives est une exigence constitutionnelle reconnue par le Conseil constitutionnel depuis 2004.
• Les retards de transposition résultent de facteurs administratifs (manque de juristes spécialisés), politiques (résistance des ministères mis en minorité au Conseil) et sociaux (pression des groupes d'intérêt).
• La circulaire du 9 novembre 1998 a instauré un cadre de coordination de la transposition au sein de chaque ministère.
• La procédure en manquement permet à la Commission de contraindre les États défaillants, y compris par des sanctions financières.
• L'arrêt Duvignères (CE, 2002) a renouvelé le régime contentieux des circulaires en retenant le critère du caractère impératif.