Le « missile tour » du commissaire européen à la défense Andrius Kubilius et l'émergence d'une politique industrielle européenne de défense : la PSDC à l'épreuve de l'autonomie stratégique et du déficit capacitaire antiaérien

Le commissaire européen à la Défense et à l'Espace, le Lituanien Andrius Kubilius, a poursuivi ces dernières semaines son « missile tour » européen, le menant successivement en Pologne (PGZ et Mesko), en Allemagne (MBDA Germany, Diehl Defence), en Italie (MBDA Italie), en Suède (Saab à Linköping) et en France, où il s'est exprimé au Forum Paris Défense et Stratégie. Selon ses déclarations, l'Ukraine a subi environ 2 000 attaques de missiles russes l'année dernière, dont 900 missiles balistiques, nécessitant 2 000 à 3 000 missiles Patriot pour y répondre, alors que la capacité de fabrication annuelle américaine ne dépasse pas 750 unités. Le commissaire a souligné que les États-Unis, mobilisés à la fois pour les pays du Golfe persique (où environ 800 missiles Patriot ont été consommés en cinq jours lors du récent conflit israélo-iranien) et leurs propres forces, ne pourront pas répondre à la demande européenne. Le système franco-italien Samp/T, fabriqué par le consortium Eurosam (Thales et MBDA), constitue à ce jour la seule alternative européenne crédible au Patriot américain pour l'interception de missiles balistiques. Le Secrétaire général de l'OTAN Mark Rutte a appelé à un renforcement de 400 % des capacités antiaériennes de l'Alliance. La création même du portefeuille de commissaire à la Défense et à l'Espace, attribué à Andrius Kubilius en septembre 2024 lors de la formation de la deuxième Commission von der Leyen, marque une rupture institutionnelle significative dans une matière historiquement réservée aux États membres.

Le cadre constitutionnel européen de la défense : compétence intergouvernementale et clauses spécifiques

La politique de sécurité et de défense commune (PSDC) demeure régie par les articles 42 à 46 du traité sur l'Union européenne (TUE), qui en font une composante de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC). L'article 42 paragraphe 1 du TUE dispose que la PSDC fait partie intégrante de la PESC et assure à l'Union une capacité opérationnelle s'appuyant sur des moyens civils et militaires. L'article 24 paragraphe 1 du TUE caractérise la PESC comme relevant de règles et procédures spécifiques, marquées par l'unanimité au Conseil et l'exclusion des actes législatifs. La défense relève donc d'une compétence intergouvernementale, à la différence des autres politiques de l'Union. Toutefois, plusieurs clauses ouvrent des marges d'intégration : la clause d'assistance mutuelle de l'article 42 paragraphe 7 du TUE (activée par la France après les attentats du 13 novembre 2015), la clause de solidarité de l'article 222 du TFUE, la coopération structurée permanente (CSP) instituée par l'article 46 du TUE et activée par la décision (PESC) 2017/2315 du Conseil du 11 décembre 2017. L'Agence européenne de défense (AED), créée par l'action commune 2004/551/PESC du 12 juillet 2004 et désormais régie par la décision (PESC) 2015/1835, constitue un instrument central de coordination capacitaire.

La base juridique économique : l'article 173 TFUE et le détournement vertueux du marché intérieur

Faute de compétence d'attribution explicite en matière industrielle de défense, la Commission a mobilisé les bases juridiques relatives à la politique industrielle (article 173 TFUE) et au marché intérieur (article 114 TFUE) pour développer ses initiatives. Le Fonds européen de la défense (FED), institué par le règlement (UE) 2021/697 du 29 avril 2021, finance la recherche et le développement collaboratifs avec une enveloppe de 7,953 milliards d'euros pour 2021-2027. Le règlement (UE) 2023/1525 du 20 juillet 2023 dit ASAP (Act in Support of Ammunition Production) a permis de soutenir la montée en cadence de la production de munitions, tandis que le règlement (UE) 2023/2418 du 18 octobre 2023 dit EDIRPA (European Defence Industry Reinforcement through common Procurement Act) a encouragé les achats conjoints. La proposition de règlement EDIP (European Defence Industry Programme), présentée par la Commission le 5 mars 2024, vise à pérenniser ces dispositifs. La directive 2009/81/CE du 13 juillet 2009 sur les marchés publics de défense encadre la mise en concurrence, sous réserve de l'exception de sécurité essentielle prévue à l'article 346 du TFUE qui demeure interprétée strictement par la CJUE (CJUE, 7 juin 2012, Insinööritoimisto InsTiimi, C-615/10).

La création du portefeuille « Défense et Espace » : une innovation institutionnelle aux marges du droit primaire

La nomination d'Andrius Kubilius en septembre 2024 comme premier commissaire européen à la Défense et à l'Espace ne procède pas d'une révision des traités mais d'une réorganisation interne de la Commission, opérée par décision de la présidente Ursula von der Leyen sur le fondement de l'article 248 du TFUE. La lettre de mission lui assigne notamment la présentation d'un Livre blanc sur l'avenir de la défense européenne, dont les premières orientations ont été dévoilées en mars 2025, et la mise en œuvre de la stratégie pour l'industrie européenne de la défense (EDIS) présentée en mars 2024. Cette innovation soulève des interrogations sur l'articulation avec le Haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, auquel les traités confient (article 18 et article 27 du TUE) la conduite de la PESC et de la PSDC. La doctrine s'interroge sur le risque de chevauchement de compétences et sur la nature exacte des actes pouvant être adoptés par le commissaire, lesquels demeurent contraints par la règle de l'unanimité en matière de PESC.

L'articulation avec l'OTAN et le débat sur l'autonomie stratégique européenne

L'article 42 paragraphe 2 du TUE précise que la politique de l'Union au sens du présent article respecte les obligations découlant du traité de l'Atlantique Nord pour les États qui considèrent que leur défense commune est réalisée dans le cadre de l'OTAN. La doctrine d'autonomie stratégique ouverte, formalisée par les conclusions du Conseil européen des 1er et 2 octobre 2020 et par la Boussole stratégique adoptée le 21 mars 2022, recherche un équilibre entre complémentarité avec l'OTAN et capacité européenne autonome. La CJUE a précisé dans l'arrêt Pologne c. Parlement et Conseil (CJUE, 16 février 2022, C-157/21) que l'autonomie de l'ordre juridique de l'Union impose des exigences propres, raisonnement transposable au domaine industriel. Le débat oppose une vision atlantiste, défendue notamment par la Pologne et plusieurs États baltes, à une vision de souveraineté européenne portée par la France et soutenue récemment par l'Allemagne. La consommation massive de Patriot lors du conflit israélo-iranien de 2025-2026 a objectivement renforcé l'argument capacitaire en faveur d'une production européenne.

Les enjeux institutionnels : fragmentation, BITDE et préférence européenne

Le marché européen des équipements de défense demeure marqué par une fragmentation structurelle, avec environ 80 % des achats hors d'Europe réalisés auprès d'industriels américains depuis 2022. La proposition EDIP introduit un mécanisme de préférence européenne pour les achats financés par le budget de l'Union, soulevant des questions au regard du droit de l'OMC et notamment de l'Accord sur les marchés publics (AMP), dont l'article XXIII paragraphe 1 admet toutefois des exceptions pour la sécurité nationale. La Cour des comptes européenne, dans son rapport spécial 13/2025, a souligné les faiblesses de la base industrielle et technologique de défense européenne (BITDE) et la nécessité d'une consolidation. Le débat sur le financement, notamment via des emprunts communs sur le modèle de NextGenerationEU institué par le règlement (UE) 2020/2094, illustre l'évolution institutionnelle en cours.

Enjeux pour les concours

Les candidats doivent maîtriser plusieurs ensembles. Sur le cadre primaire : articles 24, 42 à 46 du TUE (PESC, PSDC, clause d'assistance mutuelle, CSP), article 222 du TFUE (clause de solidarité), article 346 du TFUE (exception de sécurité essentielle), article 173 TFUE (politique industrielle), article 114 TFUE (marché intérieur). Sur les institutions : Agence européenne de défense (action commune 2004/551/PESC du 12 juillet 2004, décision (PESC) 2015/1835), coopération structurée permanente (décision (PESC) 2017/2315 du 11 décembre 2017), Haut représentant (articles 18 et 27 TUE), création du portefeuille commissaire à la Défense (article 248 TFUE). Sur les instruments financiers et industriels : Fonds européen de défense (règlement (UE) 2021/697), ASAP (règlement (UE) 2023/1525), EDIRPA (règlement (UE) 2023/2418), proposition EDIP de mars 2024, stratégie EDIS, directive 2009/81/CE sur les marchés publics de défense. Sur la jurisprudence : CJUE Insinööritoimisto InsTiimi (7 juin 2012, C-615/10) sur l'interprétation stricte de l'article 346 TFUE, CJUE Pologne c. Parlement et Conseil (16 février 2022, C-157/21) sur l'autonomie de l'ordre juridique. Sur la doctrine : autonomie stratégique ouverte (conclusions du Conseil européen d'octobre 2020), Boussole stratégique (21 mars 2022), articulation avec l'OTAN. Le « missile tour » de Kubilius offre un cas d'école pour articuler droit primaire (compétence d'attribution et coopérations renforcées), droit dérivé (instruments industriels) et théorie des relations entre ordres juridiques (UE/OTAN/États membres), susceptible de nourrir des sujets de dissertation sur la souveraineté européenne, la PSDC ou la politique industrielle commune aux concours européens et nationaux.