Le règlement européen « Retour » sur l'expulsion des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier : le passage de la directive au règlement comme vecteur d'harmonisation contraignante de la politique migratoire de l'Union

Le 26 mars 2026, le Parlement européen a adopté sa position sur la proposition de règlement « établissant un système commun en matière de retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier dans l'Union », destiné à abroger et remplacer la directive 2008/115/CE dite « directive Retour ». Ce texte, présenté par la Commission européenne le 11 mars 2025, s'inscrit dans le prolongement du Pacte sur la migration et l'asile adopté en juin 2024 et dont l'entrée en application est prévue en juin 2026. Le vote a été acquis grâce à une alliance entre le Parti populaire européen (PPE) et les groupes de droite souverainiste et nationaliste, les groupes socialiste (S&D), Verts/ALE et La Gauche ayant voté contre. L'eurodéputé français François-Xavier Bellamy (PPE), rapporteur du texte, a salué cette adoption. Le texte doit désormais faire l'objet de négociations interinstitutionnelles en trilogue entre le Parlement, le Conseil et la Commission. Parmi les principales innovations du règlement figurent la création de « hubs de retour », centres situés dans des pays tiers où seraient transférées les personnes dont les demandes d'asile ont été rejetées, l'allongement de la durée maximale de rétention à 24 mois (contre 18 mois dans la directive de 2008), la création d'un « ordre de retour européen » et la mise en place d'une base de données commune facilitant les expulsions. Le taux d'exécution des décisions de retour dans l'Union, estimé à environ 20 %, constitue l'un des motifs principaux invoqués par la Commission pour justifier cette refonte.

Le choix du règlement : un changement d'instrument juridique aux implications majeures

Le passage d'une directive à un règlement constitue l'un des aspects les plus significatifs de cette réforme sur le plan du droit de l'Union européenne. Conformément à l'article 288 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), le règlement a une portée générale, est obligatoire dans tous ses éléments et est directement applicable dans tout État membre, sans nécessiter de mesure nationale de transposition. La directive, en revanche, lie les États membres quant au résultat à atteindre mais leur laisse le choix de la forme et des moyens, ce qui génère mécaniquement des disparités dans la transposition et l'application du droit.

Ce choix d'instrument traduit une volonté d'harmonisation maximale. La Commission a explicitement justifié cette évolution par l'inefficacité de la directive 2008/115/CE, dont la transposition différenciée par les États membres aurait contribué au faible taux d'exécution des mesures de retour. Ce changement s'inscrit dans une tendance plus large au sein du Pacte migration et asile de 2024, qui privilégie systématiquement le règlement sur la directive pour les composantes essentielles du régime d'asile européen commun (règlement sur les procédures d'asile, règlement sur la gestion de l'asile et de la migration). La Cour de justice de l'Union européenne a déjà eu l'occasion de souligner la primauté de l'effet direct du règlement dans sa jurisprudence classique (CJCE, 14 décembre 1971, Politi, aff. 43/71). Ce passage au règlement aura pour conséquence de priver les États membres de la marge de manœuvre dont ils disposaient dans la transposition de la directive de 2008, notamment sur les délais de départ volontaire, les conditions de rétention et les garanties procédurales.

Les « hubs de retour » : l'externalisation de la gestion migratoire et ses défis juridiques

L'innovation la plus discutée du règlement réside dans la création de « hubs de retour » (article 17 de la proposition), mécanisme permettant aux États membres ou à l'Union de conclure des accords avec des pays tiers pour y transférer des ressortissants de pays tiers faisant l'objet d'une mesure d'éloignement, y compris vers un État dont ils ne sont pas ressortissants. Le texte précise que de tels accords ne peuvent être conclus qu'avec un pays tiers « qui respecte les normes et principes internationaux en matière de droits de l'homme, conformément au droit international ».

Ce mécanisme soulève des questions juridiques considérables. Au regard de l'article 19, paragraphe 2, de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, « nul ne peut être éloigné, expulsé ou extradé vers un État où il existe un risque sérieux qu'il soit soumis à la peine de mort, à la torture ou à d'autres peines ou traitements inhumains ou dégradants ». Le principe de non-refoulement, consacré par l'article 33 de la Convention de Genève de 1951 relative au statut des réfugiés, interdit le renvoi d'un réfugié vers un territoire où sa vie ou sa liberté serait menacée. La CJUE a rappelé avec constance que les États membres ne peuvent s'affranchir de leurs obligations en matière de droits fondamentaux en externalisant le traitement des demandes d'asile ou l'exécution des mesures d'éloignement. La Cour européenne des droits de l'homme a, pour sa part, consacré le principe selon lequel un État partie demeure responsable au titre de l'article 3 de la Convention lorsqu'il éloigne un individu vers un pays tiers où il court un risque réel de traitements inhumains ou dégradants (CEDH, 7 juillet 1989, Soering c. Royaume-Uni ; CEDH, 21 janvier 2011, M.S.S. c. Belgique et Grèce). Cinq rapporteurs spéciaux des Nations unies ont d'ailleurs exprimé en 2025 leurs préoccupations au sujet du projet.

La rétention administrative : un allongement qui interroge au regard des droits fondamentaux

La directive 2008/115/CE plafonnait la durée maximale de rétention à 18 mois (article 15, paragraphe 6), disposition que la CJUE avait interprétée comme une limite absolue (CJUE, 30 novembre 2009, Kadzoev, aff. C-357/09 PPU). Le nouveau règlement porte cette durée à 24 mois dans de nombreux cas, avec la possibilité de prolongation au-delà en cas de risque sécuritaire, ce qui marque une rupture fondamentale avec l'esprit de la directive de 2008 qui consacrait le caractère exceptionnel de la rétention.

Ce basculement est juridiquement significatif. Le règlement fait de la rétention non plus l'exception mais une mesure de principe dans le processus de retour, là où la directive de 2008 imposait de privilégier les mesures moins coercitives (article 15, paragraphe 1). L'article 6 de la Charte des droits fondamentaux garantit le droit à la liberté et à la sûreté, et l'article 5 de la Convention européenne des droits de l'homme encadre strictement la privation de liberté en matière d'immigration (article 5 § 1 f). La CEDH a jugé qu'une rétention n'est conforme à l'article 5 que si la procédure d'éloignement est en cours d'exécution avec la diligence requise et tant qu'une perspective raisonnable d'éloignement existe (CEDH, 15 novembre 1996, Chahal c. Royaume-Uni). L'allongement considérable de la durée de rétention pourrait soulever des difficultés de conformité avec ces standards, en particulier lorsque la coopération des pays tiers en matière de réadmission fait défaut.

La procédure législative européenne : le trilogue comme dernière étape avant l'adoption définitive

Le vote du 26 mars 2026 ne constitue pas l'adoption définitive du règlement. Conformément à la procédure législative ordinaire prévue par l'article 294 TFUE, le texte adopté par le Parlement représente sa position de négociation en vue du trilogue, négociation informelle associant le Parlement, le Conseil (qui avait approuvé le texte en décembre 2025) et la Commission européenne. Cette phase de trilogue devrait aboutir à un texte de compromis soumis ensuite à l'approbation formelle des deux colégislateurs.

Le Pacte sur la migration et l'asile de 2024, dont le règlement « Retour » constitue le dernier pilier, entrera en application en juin 2026. L'adoption rapide du règlement retour est considérée par la Commission et le Conseil comme nécessaire à la cohérence de l'ensemble du dispositif. L'alliance politique inédite entre le PPE et les groupes de droite radicale pour faire adopter ce texte illustre les recompositions en cours au Parlement européen sur les questions migratoires, dans un contexte marqué notamment par les résultats des élections en Hongrie.

Enjeux pour les concours

Le candidat doit maîtriser la distinction fondamentale entre règlement et directive (article 288 TFUE) : le règlement est directement applicable dans tout État membre, tandis que la directive nécessite une transposition nationale. Le passage de la directive 2008/115/CE au règlement « Retour » illustre la tendance à l'harmonisation maximale en matière migratoire. Le mécanisme des « hubs de retour » doit être analysé au regard du principe de non-refoulement (article 33 de la Convention de Genève de 1951), de l'article 19 § 2 de la Charte des droits fondamentaux de l'UE et de la jurisprudence de la CEDH sur l'article 3 (arrêt Soering c. Royaume-Uni, 1989 ; arrêt M.S.S. c. Belgique et Grèce, 2011). Sur la rétention, le candidat retiendra la jurisprudence Kadzoev de la CJUE (2009, C-357/09 PPU) posant le principe d'une durée maximale absolue, et l'article 5 § 1 f) de la CEDH exigeant que la rétention soit assortie d'une diligence dans l'exécution de l'éloignement (arrêt Chahal, 1996). Enfin, la procédure législative ordinaire de l'article 294 TFUE, avec la phase de trilogue, constitue un classique des épreuves de droit de l'Union. Le candidat pourra mobiliser ce cas pour illustrer la tension entre efficacité de la politique migratoire européenne et protection des droits fondamentaux, tension au cœur de la construction d'un espace de liberté, de sécurité et de justice (titre V TFUE).