Le monopole d'initiative de la Commission et le principe de subsidiarité

Le monopole d'initiative législative de la Commission

Le monopole d'initiative législative constitue l'un des attributs les plus distinctifs de la Commission européenne dans l'architecture institutionnelle de l'Union. En vertu des traités, le Conseil ne peut, dans la plupart des domaines, délibérer qu'à partir d'une proposition formelle de la Commission. Cette prérogative confère à la Commission un rôle central dans l'impulsion politique de la construction européenne.

Ce monopole se double de deux garanties essentielles. D'une part, la Commission conserve la faculté de modifier sa proposition tout au long de la procédure législative, ce qui lui permet d'orienter les négociations au Conseil. D'autre part, le Conseil ne peut s'écarter de la proposition de la Commission qu'en statuant à l'unanimité (article 293, paragraphe 1, TFUE), ce qui protège l'intégrité de l'initiative commissionnelle contre les amendements hostiles d'une simple majorité d'États membres.

Ce monopole connaît toutefois des limites. Dans les domaines relevant de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) ainsi que de la coopération policière et judiciaire, la Commission partage le droit d'initiative avec les États membres. Le traité de Lisbonne a par ailleurs ouvert la voie à l'initiative citoyenne européenne (article 11, paragraphe 4, TUE), permettant à un million de citoyens de l'Union d'inviter la Commission à soumettre une proposition législative.

L'introduction du principe de subsidiarité par le traité de Maastricht

Le principe de subsidiarité a été introduit dans le droit de l'Union par le traité de Maastricht (1992), à la demande conjointe du Royaume-Uni, soucieux de freiner le dynamisme législatif communautaire, et de l'Allemagne, désireuse de protéger les compétences de ses Länder. L'article 5 TUE (ex-article 5 TCE) dispose que, dans les domaines de compétence partagée, l'Union n'intervient que si et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent être réalisés de manière suffisante par les États membres et peuvent être mieux atteints au niveau de l'Union.

Ce principe ne s'applique pas aux domaines de compétence exclusive de l'Union (politique commerciale commune, union douanière, politique monétaire pour la zone euro, conservation des ressources biologiques de la mer, règles de concurrence). Dans ces domaines, l'Union dispose d'un pouvoir normatif entier et le principe de subsidiarité est sans objet.

La mise en oeuvre progressive du principe de subsidiarité

Le Conseil européen d'Édimbourg (décembre 1992), convoqué dans le contexte difficile de la ratification du traité de Maastricht et de la vague d'euroscepticisme qui traversait alors l'Europe, a obtenu de la Commission qu'elle réexamine l'ensemble de ses propositions pendantes au regard du principe de subsidiarité. La Commission a effectivement retiré plusieurs propositions jugées insuffisamment justifiées en termes de plus-value communautaire.

Un accord interinstitutionnel du 25 octobre 1993 a étendu l'obligation de justification au regard de la subsidiarité aux trois institutions (Commission, Parlement, Conseil). L'exposé des motifs de toute proposition de la Commission doit comporter cette justification, et tout amendement émanant du Parlement ou du Conseil qui modifie le champ d'intervention de l'Union doit être assorti d'une motivation similaire.

Le protocole sur la subsidiarité et la proportionnalité annexé au traité d'Amsterdam (1997) a codifié les critères d'application du principe. Le traité de Lisbonne a ultérieurement instauré un mécanisme de contrôle parlementaire national, dit du carton jaune et du carton orange, permettant aux parlements nationaux de s'opposer à une proposition législative qu'ils estiment contraire au principe de subsidiarité.

Subsidiarité : code de conduite ou obligation juridique ?

La nature juridique exacte du principe de subsidiarité a longtemps fait débat. Dans la pratique, il fonctionne davantage comme un code de conduite politique que comme une contrainte juridique stricte. Néanmoins, la Cour de justice a progressivement affirmé sa justiciabilité. Dans l'arrêt Allemagne c/ Parlement et Conseil (CJCE, 13 mai 1997, aff. C-233/94, dit "directive publicité pour le tabac"), la Cour a reconnu que le respect du principe de subsidiarité pouvait faire l'objet d'un contrôle juridictionnel, même si elle a appliqué en la matière un contrôle restreint.

Le traité de Nice (2001) a d'ailleurs prévu que les discussions sur l'avenir de l'Union porteraient notamment sur "une délimitation plus précise des compétences entre l'Union et ses États membres, conforme au principe de subsidiarité", témoignant de la persistance du débat institutionnel sur ce sujet.

À retenir

• Le monopole d'initiative législative de la Commission est protégé par la règle de l'unanimité au Conseil pour tout amendement contraire à la volonté de la Commission.
• Le principe de subsidiarité, introduit par le traité de Maastricht à la demande du Royaume-Uni et de l'Allemagne, ne s'applique qu'aux domaines de compétence partagée.
• Le Conseil européen d'Édimbourg (décembre 1992) a marqué un tournant dans la mise en oeuvre effective de la subsidiarité en obtenant le retrait de propositions jugées insuffisamment justifiées.
• Le traité de Lisbonne a instauré le mécanisme du carton jaune et du carton orange permettant aux parlements nationaux de contrôler le respect de la subsidiarité.
• La subsidiarité oscille entre code de conduite politique et obligation juridique justiciable devant la Cour de justice.